ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3263
Скачиваний: 1
Развитие земельного законодательства требует уточнения содержания понятия "правовой режим земель", учитывая те задачи, которые призвана решать эта отрасль законодательства. Главная задача земельного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану земель, учитывая то, что земля является природным объектом, природным ресурсом, а земельный участок признается недвижимым имуществом. При этом нужно обеспечить баланс публичных и частных интересов.
Решается эта задача, во-первых, путем регламентации деятельности по использованию и охране земель. В земельном законодательстве закрепляется система прав на землю: права собственников, права на землю лиц - несобственников земельных участков; определяются права и обязанности этих лиц в отношении участка земли - имущества, которое они используют, а также механизм защиты прав на землю. Таким образом, важнейшими элементами понятия "правовой режим земель" следует считать правовые институты, закрепляющие систему прав на землю: право собственности и иные права на земельный участок.
Во-вторых, путем организации государством исходя из публичных интересов процесса использования земель. Поэтому неотъемлемым элементом понятия "правовой режим земель" является правовой институт управления в сфере рационального использования и охраны земель, содержание которого сводится к осуществлению соответствующих функций управления: территориального планирования использования и охраны земель, резервирования земель, изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перевода земель из одной категории в другую и иных.
В-третьих, путем установления правового института ответственности за нарушение земельного законодательства как элемента понятия "правовой режим земель". Такие меры ответственности, как гражданско-правовая ответственность, административная, дисциплинарная и уголовная ответственность регулируются не земельным, а иными отраслями законодательства. Правовой характер этих мер определяется вне рамок предмета земельного права. В качестве элемента понятия "правовой режим земель" имеет смысл рассматривать только такие меры ответственности, которые предусмотрены непосредственно земельным законодательством и отражают специфику предмета правового регулирования данной отрасли. Речь идет о принудительном прекращении прав на землю (принудительном изъятии земельного участка) за нарушения земельного законодательства - особой мере ответственности, которая применяется только в земельном праве.
В-четвертых, путем регулирования особенностей оборота земель. Возможность оборота земельных участков прямо зависит от того, к какой категории земель относится участок. Поэтому, например, оборот земельных участков, которые используются в сельском хозяйстве, регулируется специальным Федеральным законом. Есть вполне достаточные основания рассматривать в качестве особого элемента правового режима земель также вопросы регулирования оборота земельных участков.
Что касается правовой охраны земель, то вряд ли имеются убедительные доводы рассматривать этот правовой институт в качестве элемента понятия "правовой режим земель". Меры по охране земель включаются в содержание прав на землю путем закрепления прежде всего обязанностей по охране земель. Кроме того, задача охраны земель решается посредством осуществления соответствующих функций управления и организационных мер.
Таким образом, понятие "правовой режим земель" представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц - несобственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и оборотоспособность земельных участков (ст. 27 ЗК).
Понятие "правовой режим" применяется в отношении как всех земель (правовой режим земель), так и отдельных категорий земель, видов и подвидов категорий земель. В данном контексте понятие "правовой режим земель" характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок.
В отношении земель особо охраняемых территорий используется термин "особый правовой режим земель". Термин "особый" дополнительно к содержанию понятия "правовой режим земель", указанному выше, означает, что использование этих земель ограничивается или запрещается вовсе.
Практическое значение использования понятия "правовой режим земель" заключается в том, что с его помощью можно определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель. Можно выявить возможность использования земель на основании иных титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), на которых можно использовать все категории земель, кроме земель водного фонда.
Так, использование земель лесного фонда допускается на основании права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков, а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками, которые возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским законодательством, законодательством РФ о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК.
В водном законодательстве установлены права, на основании которых могут использоваться земли водного фонда, занятые водными объектами. К ним относятся договор долгосрочного пользования и решение о предоставлении водного объекта в пользование. Право пользования землями водного фонда подчинено праву водопользования и включается в его содержание.
Использование понятия "правовой режим земель" дает возможность отразить особенности управления в сфере использования и охраны как всех земель в целом, так и отдельных категорий земель.
Территориальное планирование использования земель, государственный кадастр недвижимости, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перевод земель из одной категории в другую, землеустройство, предоставление земельных участков, государственная регистрация прав на земельные участки, земельный контроль, мониторинг земель осуществляются в отношении почти всех категорий земель. Однако есть особенности. Так, в отношении земель лесного фонда осуществляется функция ведения государственного лесного реестра. В отношении земель водного фонда ведется государственный водный реестр. Применительно к землям особо охраняемых природных территорий - государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Не проводится землеустройство на землях лесного фонда, на этих землях осуществляется лесоустройство и т.д.
Принудительное прекращение прав на землю - это санкция за нарушение земельного законодательства. Возможность ее применения является элементом правового режима земель и зависит от категории земель. Например, по общему правилу право частной собственности на земельный участок не может быть принудительно прекращено даже в случаях нарушений его собственником земельного законодательства. Однако если земельный участок находится в составе земель сельскохозяйственного назначения, то он может быть принудительно изъят. Если участок находится в составе земель водного фонда, то прекращение права на землю обусловлено принудительным прекращением права водопользования.
Оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Так, установлены специальные условия оборота земель сельскохозяйственного назначения. Некоторые земли изъяты или ограничены в обороте, например земли особо охраняемых территорий, земли лесного фонда.
Особое практическое значение имеет понятие "правовой режим земельного участка". Понятие "правовой режим земельного участка" отлично от понятий "правовой режим земель" и "правовой режим категории земель", рассмотренных выше.
Основное содержание понятия "правовой режим земельного участка" сводится к правам и обязанностям его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Определить правовой режим конкретного земельного участка можно только на основе учета комплекса различных условий.
Основным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем титуле: праве собственности или на титулах, производных от права собственности.
На определение правового режима земельного участка оказывает влияние осуществление некоторых управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, может повлиять реализация функции изъятия земель для государственных и общественных нужд. Правовой режим участка земли может измениться в результате резервирования земель.
Меры, осуществляемые в порядке территориального планирования использования земель, также могут иметь значение для определения прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки. Например, при изменении границ населенного пункта и включении земельного участка в состав земель населенного пункта.
Правовой режим земельных участков в составе земель населенных пунктов прямо зависит от результатов территориального зонирования, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости.
На правовой режим земельного участка оказывает влияние наличие ограничений прав на землю и публичных сервитутов, правовая природа которых приближается к ограничениям. Кроме того, нужно учитывать наличие или отсутствие частных сервитутов, что также, естественно, влияет на правовой режим участка.
3. ЗК предусматривает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов может быть установлен особый правовой режим использования земель (о правовом режиме этих земель см. комментарий к ст. 95 ЗК).
Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую
Комментарий к статье 8
1. Комментируемая статья определяет порядок перевода земель из одной категории в другую, т.е. изменения целевого назначения земель.
Статья 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает, что отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
Перевод земель из одной категории в другую представляет собой процедуру, результатом осуществления которой является изменение целевого назначения земельного участка вследствие изменения его принадлежности к соответствующей категории земель.
В названном Законе различаются такие понятия, как "перевод земель из одной категории в другую" и "перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую". Для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованное лицо подает ходатайство о переводе в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 2 Закона).
Возможно подать ходатайство о переводе земель из одной категории в другую. Содержание такого ходатайства и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, или уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.
Допускается подача ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. В таком ходатайстве указываются кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок. Определен перечень документов, прилагаемых к ходатайству.
Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.
В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение 30 дней со дня его поступления с указанием причин отказа его рассмотрения.
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе. Акт о переводе либо об отказе в переводе направляется заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня его принятия. Указанный акт может быть обжалован в суд.
В удовлетворении ходатайства о переводе может быть отказано в случаях, если федеральными законами установлены ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрет на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.