Очевидно, что, говоря о "свободе в рамках", мы отмечаем только базовый, стартовый уровень в упорядочении организации территории, без которого такое упорядочение вообще не может произойти (см. выше о тупиках и коллизиях ГрК РФ от 07.05.98). Очевидно также, что, отталкиваясь от этого базового уровня, следует сделать следующий шаг - обеспечить позитивное взаимодействие различных уровней публичной власти в области территориального планирования. Как ГрК РФ от 29.12.04 создает правовые предпосылки для такого шага, будет рассмотрено далее.

Теперь остановимся на принципе формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований). Разграничение полномочий - это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По существу, это контроль за осуществлением полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти. Установив разграничение полномочий, ГрК РФ от 29.12.04:

- определил предметы согласования и формализовал процедуры согласования документов территориального планирования с установлением законом сроков согласования (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

- установил (через и совместно с ФЗ-191) полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

- установил процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования (то, что декларировалось, но не регулировалось нормами ГрК РФ от 07.05.98);

- установил правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти, а также планами, утвержденными по установленным Кодексом процедурам и предполагающими согласованность с бюджетными полномочиями (чего также ранее не было в ГрК РФ от 07.05.98 в силу неопределенности полномочий и отсутствия предпосылок для увязки с бюджетным финансированием).

Далее перед нами встает вопрос об объектах, полномочиями по планированию размещения которых обладают органы публичной власти. Правильнее сказать, что этот вопрос состоит из нескольких вопросов, которые нам и предстоит рассмотреть:

- об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается, и полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости;

---

- о способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, - посредством перечня и посредством процедур;

- об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного.

Вопрос 8.3. Об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

При обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 специалистами градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге в фонд "Институт экономики города" был направлен вопрос следующего содержания:

"Как в соответствии с Градостроительным кодексом РФ предполагается осуществлять градостроительное регулирование выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.)? В Градостроительном кодексе РФ эта тема (за исключением территорий общего пользования) вообще не упоминается. В Санкт-Петербурге в настоящее время подготовлен и проходит согласование проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды, связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в Градостроительном кодексе РФ и отсутствии полномочий, предоставленных Градостроительным кодексом РФ органам государственной власти субъектов РФ, судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной".

Попробуем по порядку ответить на поставленный вопрос.

Прежде всего неверно, что в ГрК РФ от 29.12.04 не упоминается о "выделении земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд". Напротив, эта тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно четко, но впоследствии были приняты не столь однозначные формулировки - из-за опасения, связанного с возможностью "неоправданного внедрения законодательства о градостроительной деятельности в земельное и гражданское законодательство". Тем не менее и в принятом тексте Кодекса этот вопрос регулируется достаточно определенно. Напомним основные нормы ГрК РФ от 29.12.04 и Федерального закона от 29.12.04 N 191-ФЗ:

1) о схемах территориального планирования субъектов РФ (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования РФ и органов местного самоуправления): "Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя... карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 14);

---

2) "На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: ...7) ...границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения" (ч. 6 ст. 14);

3) "Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" (ч. 4 ст. 9);

4) "Часть 4 статьи 9... Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года" (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ);

5) Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вводятся изменения в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, которая теперь сформулирована следующим образом (выделены дополнения, введенные ФЗ-191):

"1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

<...>

размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов".

Итак, утверждение об отсутствии базовых положений на эту тему в ГрК РФ от 29.12.04 является неверным. Все обстоит прямо противоположным образом. А другое утверждение - о том, что ГрК РФ от 29.12.04 должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования, - неверно потому, что регулирование собственно действий по резервированию (то есть порядок принятия решений о резервировании) является предметом не градостроительного, а земельного законодательства.

Именно поэтому вопросы резервирования земель были решены в Земельном кодексе РФ, где в мае 2007 г. появилась специальная статья 70.1 о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд.

---

И подчеркнем самое главное: ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает базовые основания, которые замыкаются на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании приниматься не могут.

Вопрос 8.4. О дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается

Зафиксируем с помощью табл. 2, как ГрК РФ от 29.12.04 и Земельным кодексом Российской Федерации (через внесение в него инициированных ФЗ-191 дополнений в соответствующей части) распределяются полномочия органов власти по планированию размещения объектов.

Таблица 2

Полномочия по планированию размещения объектов

Полномочия органов власти по планированию размещения объектов	Полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости	Полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости
1. Полномочия Российской Федера- ции - объектов капитального строительства федерального значения, в том числе:
- объекты федеральных энергети- ческих систем	//////////////////// ////////////////////
- объекты использования атомной энергии	//////////////////// ////////////////////
- объекты обороны и безопасности	////////////////////
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- объекты, обеспечивающие косми- ческую деятельность	//////////////////// ////////////////////
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- линейные объекты, обеспечиваю- щие деятельность субъектов естественных монополий	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществ- ления установленных Конституцией Российской Федерации, федераль- ными законами полномочий Российской Федерации и выполне- ния международных обязательств Российской Федерации		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////
2. Полномочия субъектов Российской Федерации - объекты капитального строительства регионального значения, в том числе:
- объекты энергетических систем регионального значения	//////////////////// ////////////////////
- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий	//////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение кото- рых необходимо для осуществления определенных федеральными зако- нами и законами Российской Феде- рации полномочий субъектов Российской Федерации		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////
3. Полномочия органов местного самоуправления
3.1. Полномочия муниципальных районов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро- и газоснабже- ния в границах муниципального района	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транс- портные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района	//////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение ко- торых необходимо для осуществле- ния полномочий органов местного самоуправления муниципального района		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////
3.2. Полномочия поселений и городских округов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа	//////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные соору- жения в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городско- го округа	//////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение кото- рых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////

---

С позиций допускаемого законом принудительного выкупа недвижимости есть три группы объектов. Для размещения объектов из первых двух групп такой выкуп допускается, а для объектов из третьей группы - нет.

Первая группа объектов - это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. Допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения таких объектов является самоочевидной.

Вторая группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не ради самих себя, а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу "линейности" и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (непротяженными) объектами. По указанным причинам также достаточно очевидна допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения второй группы объектов.

Третья группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Для размещения таких объектов закон не предусматривает возможности принудительного выкупа, то есть в данном случае нельзя, ссылаясь на закон, заставить, принудить частное лицо продать какой-то объект, находящийся в частной собственности, с тем, чтобы на его месте возвести иной объект по инициативе публичной власти для ею определенных целей.

Для публичной власти во всех без исключения случаях есть два способа действий:

- размещать необходимые ей объекты на государственных или муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц;

- по договоренности (без права принудительного выкупа) в соответствии с нормами гражданского законодательства приобретать у частных лиц земельные участки для размещения необходимых ей объектов.

Кроме того, в случаях размещения объектов первой и второй групп есть возможность принудительного выкупа.

При обсуждении норм Градостроительного кодекса РФ применительно к данной теме часто задается вопрос: что такое государственная, муниципальная нужда?

Прямого ответа в законах в виде определения этого понятия мы не находим. Также нет единого мнения относительно того, предметом какого законодательства должно стать определение данного понятия. На наш взгляд, этот вопрос должен быть предметом федерального законодательства о распределении полномочий органов публичной власти.

---

Смотрите также файлы

• ГрК_комм_Филатова_2012.doc

• ЖК_29.06.2012.doc

• ЖК_комм_Бойцов_2006.doc

• ЖК_комм_Глазов_2007.doc

• ЖК_комм_Жуйков_2007.doc