ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2666
Скачиваний: 4
При обсуждении данного вопроса часто происходит неверное смешение содержания понятия "государственная, муниципальная нужда" со способом ее реализации. На наш взгляд, "государственная, муниципальная нужда" - это полномочия-обязанности, подлежащие в соответствии с законодательством выполнению государственными, муниципальными органами. Эти полномочия-обязанности и, соответственно, "государственная, муниципальная нужда" разделяются на две группы по способам реализации:
1) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой допускается принудительный выкуп недвижимости;
2) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой не допускается принудительный выкуп недвижимости.
Есть два возможных варианта установления законом полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости:
1) посредством установления перечня согласующихся с соответствующими полномочиями объектов, которые допускается разместить на месте выкупленной в принудительном порядке недвижимости;
2) посредством процедур, в результате выполнения которых на соответствующем уровне публичной власти мог бы решаться вопрос о допустимости принудительного выкупа недвижимости в определенных случаях.
На данный момент в законодательстве используется только первый вариант и не определена возможность применения второго. Например, ныне может быть остановлена реализация принятых представительными органами власти муниципальных программ переселения граждан из ветхого жилищного фонда по причине нежелания правообладателей недвижимости распорядиться ею в пользу муниципалитета либо неадекватных требований в отношении размеров компенсации (существенно превышают рыночную оценку недвижимости). Одних только механизмов гражданско-правовых отношений для разрешения такой правовой коллизии может оказаться недостаточно.
Наличие лишь одного из нескольких возможных способов правового разрешения подобных и иных проблем следует расценить как неполноту законодательства и резерв для его будущего развития.
Процедурный способ тесно сопрягается с градостроительным зонированием и планировочными проработками территории при наличии юридических гарантий и оценке экономических мотиваций для ее преобразования. Поэтому обсуждение вопроса о том, как этот способ мог бы применяться в существующих условиях и в будущем, перенесено в раздел проблемных вопросов по планировке территории.
Вопрос 8.5. Об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного
Понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" использовались без расшифровки их значения и в ГрК РФ от 07.05.98, и в других законах. В ГрК РФ от 29.12.04 эти понятия также используются без определения того, что это такое. В данной связи возникает ряд вопросов:
- с каких содержательных позиций подходить к определению этих понятий;
- почему они не определены в ГрК РФ от 29.12.04;
- как они могли или должны были бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами;
- как оперировать этими понятиями в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.
Попытаемся ответить на эти вопросы.
С каких содержательных позиций-оснований подходить к определению понятий "объекты федерального, регионального, местного значения"?
Существование трех различных уровней власти предопределяет наличие группы объектов, необходимых для каждого из этих трех уровней. Какова природа разделения объектов на три группы? Содержание различий определяется сочетанием трех составляющих:
1) политико-административной;
2) технологической;
3) бюджетной.
Особенности указанного сочетания наглядно проявляются в отношении трех групп объектов, выделенных при рассмотрении "вопроса о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается".
Применительно к первой группе объектов (объекты, не являющиеся линейными объектами инфраструктурного обеспечения и связанные с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) доминирует политико-административная составляющая. Здесь не возникает проблем с тем, отнести ли такие объекты к объектам федерального или регионального значения. Ответ очевиден.
Применительно ко второй и третьей группам объектов на первое место выходит связка технологической и бюджетной составляющих. То есть технологические характеристики определенных объектов (например, показатели их мощности, пропускной способности) увязываются с объемом их нагрузки на бюджет и способностью, обязанностью соответствующих субъектов бюджетного процесса (субъектов различных уровней публичной власти) нести эту нагрузку путем выделения соответствующих средств и обеспечения строительства соответствующих объектов. Таким образом, слово "значение" (федеральное, региональное или местное) непосредственно отвечает на вопрос: кто (какой уровень публичной власти), за строительство чего (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическим характеристикам) отвечает своим бюджетом.
Почему понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" не определены в ГрК РФ от 29.12.04?
Представленные выше содержательные позиции-основания для определения понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" делают понятным ответ на данный вопрос. Формулируется он следующим образом:
1) определение понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" может быть дано только как результат увязки двух содержательных позиций:
- единой классификации по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых финансируется из бюджетных источников;
- распределения классифицированных по указанным технологическим признакам объектов по бюджетам различных уровней ("привязка объектов к бюджетам") с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетной системы в части доходных источников и их существующих и прогнозируемых объемов;
2) в свете сказанного выше становится очевидным следующее:
- по причине того, что процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится в начальной стадии, на текущий момент отработка двух указанных содержательных позиций должна рассматриваться как задача нахождения окончательного решения, которого сейчас пока нет;
- определение понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" выходит за рамки предмета ГрК РФ от 29.12.04 и может фиксироваться в нем в порядке внесения дополнений, выработанных в результате решения поставленной задачи в области совершенствования бюджетного законодательства.
Таким образом, задача определения в ГрК РФ от 29.12.04 понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" не может рассматриваться как непосредственная задача именно этого федерального закона, и поэтому она в принципе не могла быть решена на этапе его подготовки. Это задача, которую предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования не только и не столько законодательства о градостроительной деятельности как такового, а всей системы российского законодательства.
Как понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" могло или должно было бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами?
Имеются три возможных способа решения этого вопроса - посредством:
- законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов;
- использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования;
- сочетания и перечня, и процедур.
Рассмотрим преимущества и недостатки каждого способа.
Способ определения объектов федерального, регионального, местного значения посредством законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов. Суть данного способа мы раскрыли выше при обсуждении вопроса о том, почему понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" не определено в ГрК РФ от 29.12.04. Гипотетическое преимущество способа в том, что с его помощью можно было бы раз и навсегда формализовать данный процесс, а также сделать предельно ясным и простым процесс взаимодействия органов публичной власти различных уровней при осуществлении ими территориального планирования.
Этот способ может использоваться в качестве универсального и единственного при условии выполнения двух требований:
1) перечень дифференцирован с учетом разнообразия специфики различных регионов огромной страны. Не следует забывать об относительности понятия "значимость". В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь уж значимым и должен быть отнесен, скажем, к объектам не регионального, а местного значения. В удаленных и депрессивных регионах - наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости с точки зрения решения проблемы безопасности или освоения новых месторождений полезных ископаемых);
2) перечень позволяет решать вопросы изменения значимости во времени.
Выполнение первого требования не наталкивается на непреодолимые препятствия теоретического и методологического характера, за исключением одного - предложенная законом степень дифференциации может оказаться недостаточной, что усложнит процесс территориального планирования.
Другое дело - выполнение второго условия. Поскольку перечень устанавливается законом, то учет динамики изменений значимости во времени должен сопровождаться периодическими внесениями изменений в закон. Поскольку потребность в изменениях может возникать достаточно часто, внесение их в закон всегда будет запаздывать и не может быть гарантированным.
Таким образом, по указанным причинам рассмотренный способ не может быть признан универсальным и единственным. Значит, он должен сочетаться с процедурами, которые позволят вводить необходимые и оперативные уточнения, обусловленные спецификой территориального планирования в соответствующих регионах страны.
Способ определения объектов федерального, регионального, местного значения посредством использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования. С точки зрения перспектив развития системы территориального планирования, которая в части правовых основ находится на начальной стадии формирования в Российской Федерации (что необходимо признать), такой способ может применяться только как дополнение к способу, описанному выше. Поскольку в нынешних условиях установленный посредством закона перечень соответствующих объектов пока отсутствует, процедурный способ должен рассматриваться как переходный, и поэтому особенности его применения рассмотрены ниже, при обсуждении вопроса о том, как оперировать понятиями "объекты федерального, регионального, местного значения" в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.
Способ определения объектов федерального, регионального, местного значения посредством сочетания и перечня, и процедур. Понятно, что возможность применения такого способа возникнет тогда, когда будет введен в действие установленный законом перечень. Поэтому, не входя в детальное рассмотрение особенностей применения этого способа, следует охарактеризовать базовые положения, на которых он должен быть основан. В качестве примера возьмем подготовку проекта генерального плана поселения.
1. Орган местного самоуправления поселения в своем генеральном плане устанавливает (утверждает) границы зон планируемого размещения объектов местного значения, определенных в соответствии с законодательством. При этом в обязательном порядке в генеральном плане отображаются (не утверждаются) границы зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения - при наличии утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации. При отсутствии указанных документов в генеральном плане могут отображаться предложения по расположению границ зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения.
2. Реализация решений документов территориального планирования по размещению и строительству объектов регионального и местного значения может осуществляться автономно каждым уровнем публичной власти в строгом соответствии с определениями этих объектов, даваемыми законом, а также в соответствии с планами реализации документов территориального планирования. Наряду с автономными действиями может осуществляться и реализация документов территориального планирования таким образом, что при определенных условиях и при соблюдении определенных процедур органы публичной власти вышестоящего уровня (муниципального района, субъекта РФ) берут на себя финансовые обязательства или часть финансовых обязательств по обеспечению строительства определенных объектов местного значения поселения. Такого рода действия осуществляются при соблюдении следующих принципов:
а) органы публичной власти нижестоящего уровня - поселений и городских округов могут обеспечивать своим бюджетом только строительство объектов местного значения поселений и городских округов в соответствии с утвержденными генеральными планами, планами реализации генеральных планов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год;
б) органы публичной власти вышестоящего уровня - муниципального района, субъекта РФ могут обеспечивать своим бюджетом не только строительство объектов местного значения муниципального района, регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, планами реализации таких документов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год, но и строительство определенных объектов местного значения поселений, городских округов на основании:
- формализованных в соответствии с законом (федеральным и/или региональным) расчетных процедур, определяющих возможность финансовой помощи в установленных законом случаях;