ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2659
Скачиваний: 4
Случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов. Регулирование в указанных зонах может отличаться особенностями, с которыми нам помогут познакомиться:
- норма п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой зоны охраняемых объектов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий;
- норма ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 ("Применительно к... зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации");
- норма ст. 15 ФЗ-191 ("Статью 1 Федерального закона от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране"... дополнить абзацем следующего содержания: "зоны охраняемых объектов - территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством Российской Федерации").
Хотя установление градостроительных регламентов относится не к территориальному планированию, а к градостроительному зонированию, рассмотрение указанных норм выводит нас на обсуждение еще одной схемы, связанной с лишением полномочий одного органа публичной власти и передачей отобранных полномочий другому органу публичной власти на вышестоящем уровне.
Предлагаем обратить внимание на следующие положения:
1) зоны с особыми условиями использования территорий - это в действительности зоны, в пределах которых устанавливаются ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости;
2) по факту наличия нормы ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04, а также нормы ст. 15 ФЗ-191 возникает возможность применять три способа регулирования в пределах зон с особыми условиями использования территорий.
Первый способ регулирования - с учетом ограничений, определенных проектом. Этот способ относится к регулированию в пределах зон охраны объектов культурного наследия, определенных посредством проектов зон охраны памятников истории и культуры, подготовленных и принятых в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия.
Второй способ регулирования - с учетом ограничений, установленных федеральными законами. Этот способ, например, используется при регулировании в пределах санитарно-защитных, водоохранных зон.
Третий способ регулирования применяется в отношении зон охраняемых объектов, и при его использовании одновременно должны учитываться ограничения, установленные федеральным законом применительно к зонам охраняемых объектов при установлении градостроительных регламентов, и должно проводиться согласование Правительством РФ градостроительных регламентов, предлагаемых в составе проекта правил землепользования и застройки органами местного самоуправления.
Первый и второй способы характеризуются прежде всего тем, что ограничения предписываются органам местного самоуправления как данность, которую они в обязательном порядке должны учитывать при подготовке документов градостроительного проектирования, а предметом согласования является проверка соблюдения предустановленных ограничений.
При третьем способе органы местного самоуправления не только должны учитывать как данность ограничения, предписанные федеральным законом (в части, например, расстояний от охраняемых объектов, содержания ограничений в пределах зон охраны), но и предъявлять свои предложения органу публичной власти вышестоящего уровня на согласование по вопросам, выходящим за пределы требования о соблюдении предустановленных ограничений.
Наличие зафиксированного в законах третьего способа создает противоречие, суть которого может быть раскрыта следующим образом. Применительно к третьему способу регулирования может быть два варианта. Первый вариант: подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, кроме этого, за органами публичной власти вышестоящего уровня сохраняются действия по согласованию проектов документов, подготовленных органами местного самоуправления (см. соответствующие нормы ГрК РФ от 29.12.04). Такое согласование заключается исключительно в проверке предоставленных проектов на соответствие предписанных федеральными законами ограничений. При этом и орган публичной власти, представляющий проект документа на согласование, и орган публичной власти, осуществляющий согласование, заведомо знают и соблюдают установленные ограничения. Этот вариант логичен и непротиворечив. Но законодатель принял второй вариант.
При втором варианте подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, но кроме этого, подлежат согласованию вопросы, выходящие за пределы соблюдения установленных ограничений. Такие вопросы остаются неформализованными. Возникает коллизия.
Во-первых, возникает нелогичная с формально-правовой и содержательной точек зрения ситуация, когда первое положение (формализованные ограничения) противоречит второму (неформализованные вопросы согласования) и второе элиминирует первое. Тот факт, что имеется нечто иное, не установленное федеральным законом в части содержания согласований, означает, что такой федеральный закон не выполнил свою задачу, не закрыл вопрос, а значит, создал неопределенность. Наличие неопределенности - это дефект логики закона, в силу которого последний становится неполноценным. Неполноценный закон в данном случае - это прямое следствие наличия второго положения, объективно (благодаря или вопреки намерениям законодателя) создающего дополнительную сферу регулирования вне пределов той, что обозначена законом. Получается замкнутый круг противоречий, который при наличии второго положения (неформализованных вопросов согласования) не может быть разорван.
Во-вторых, то, что органы местного самоуправления лишены права знать заранее, каково содержание вопросов, подлежащих согласованию органом публичной власти вышестоящего уровня (исключая часть вопросов о некоторых известных ограничениях, установленных федеральным законом), означает следующее:
1) процесс согласования носит неформализованный характер, то есть результат согласования непрогнозируем по закону, поскольку его определяет волюнтаристическая позиция согласующего органа, а также отсутствует возможность для органов местного самоуправления обоснованно апеллировать в суд в случае отказа в согласовании, что в совокупности может быть расценено как административный произвол;
2) фактически органы местного самоуправления неправомерно лишены соответствующего полномочия (в данном случае полномочия осуществлять градостроительное зонирование).
В-третьих, если задаться вопросом, как вернуть органам местного самоуправления неправомерно отобранные у них полномочия, то ответ только один: упразднить второе положение (переформулировать норму ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 и изъять норму ст. 15 ФЗ-191). Лишь в этом случае могут быть сняты отмеченные противоречия правового и содержательного характера.
Таким образом, и в случае особого регулирования в зонах охраняемых объектов, так же как и в иных случаях особого регулирования, нет оснований утверждать, что существуют какие-либо особенности применительно к градостроительной деятельности. Корректное, в соответствии с конституционными нормами, логикой законодательства и технологией процесса, особое регулирование в зонах охраняемых объектов может осуществляться без лишения органов местного самоуправления соответствующих полномочий в области градостроительной деятельности. Такое лишение является неправомерным.
Вопрос 7.3. О концептуальном принципе ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование органы власти трех уровней
Опираясь на приведенные выше аргументы, можно с уверенностью сказать, что попытки реализовать в федеральном законе в области градостроительной деятельности идею лишить полномочия по осуществлению территориального планированию какой-то из уровней власти являются непродуктивными.
Содержательное рассмотрение концептуального принципа ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти, позволяет подчеркнуть следующее обстоятельство: данный принцип нужно понимать как потенциальную возможность присутствия, но не как фактическое "присутствие везде и всегда". Здесь мы опять затрагиваем вопрос о "непересекающихся полномочиях" уровней публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности в целом. Этот вопрос будет рассматриваться далее с необходимой полнотой, а пока отметим, что правовая возможность присутствия означает не фактическое "присутствие везде и всегда", а возможность подготовки органами публичной власти всех уровней предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям, в том числе и таких предложений, решения по которым органы публичной власти того или иного уровня принимать неправомочны, не имея на то соответствующих полномочий. Эти предложения они могут переадресовывать на тот уровень, органы публичной власти которого такими полномочиями наделены. Например, органы публичной власти, в обязательном порядке учитывая решения других органов власти других уровней и принимая собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать предложения и переадресовывать их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения в отношении:
- земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения (органы местного самоуправления);
- земель лесного фонда, водного фонда (субъекты Российской Федерации);
- земель сельскохозяйственного назначения (Российская Федерация).
Данный вопрос сопрягается с другим вопросом, который будет рассмотрен ниже, - о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие объектов только определенного типа и об отсутствии таких полномочий в отношении иных объектов.
Проведенный анализ дает основание перейти к рассмотрению следующей группы дискуссионных вопросов о комплексности территориального планирования. Рассматривать эти вопросы мы будем, опираясь на юридическую данность: с правовой точки зрения на любой локальной территории России (за исключением территорий, которые федеральными законами изъяты из оборота) имеют право осуществлять территориальное планирование одновременно три субъекта публичной власти:
1) Российская Федерация;
2) субъекты Российской Федерации;
3) органы местного самоуправления.
При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен права на территориальное планирование, даже посредством федерального закона, поскольку такой закон вошел бы в противоречие с Конституцией РФ. Возможно только "добровольное лишение" и только на определенный срок - в случае, если какой-либо орган публичной власти сам откажется от такого полномочия и передаст его в порядке, установленном федеральным законом, другому органу публичной власти. Кроме того, даже территории, которые федеральными законами изъяты из оборота, "не выключены из игры", поскольку другие уровни публичной власти имеют право в своих документах территориального планирования давать предложения о развитии и использовании указанных территорий, направляя такие предложения Российской Федерации.
Исходя из этого мы можем еще раз подчеркнуть, что в условиях современной России имеется только один реальный подход к обеспечению комплексности территориального планирования - это взаимодействие суверенитетов, взаимодействие представителей трех уровней публичной власти.
Как это взаимодействие может и должно быть обеспечено в федеральном законе и на практике? Для того чтобы аргументированно ответить на этот вопрос, рассмотрим следующие вопросы:
- о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования (вопрос 8);
- о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии суверенных органов публичной власти (вопрос 9).
Считаем полезным определить вектор предстоящего анализа.
Итак:
1) для эффективного взаимодействия необходимо знать конкретно, кто и за что отвечает (притом что "двое или трое не могут отвечать за одно и то же");
2) кто и за что отвечает - это перечень полномочий, правомочных решений, утверждаемых в одних документах территориального планирования и не утверждаемых в других. При этом возникает необходимость разделить полномочия на две группы: полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;
3) под решениями, утверждаемыми в одних документах территориального планирования и не утверждаемыми в других, подразумевается наличие в документах территориального планирования разной информации с различным правовым статусом;
4) законом установлены способы "принуждения к комплексности" - от обязательного взаимного учета решений "других" через "факультативное" взаимодействие к обязательному взаимодействию.
Вопрос (8) о законодательном установлении
перечня правомочных решений, которые могут
утверждаться органами публичной власти
трех различных уровней в подготавливаемых ими
документах территориального планирования
Считаем необходимым обсудить следующее положение: в условиях федеративного государства при наличии нескольких уровней публичной власти самым первым важным шагом в обеспечении комплексности территориального планирования является размежевание полномочий.
Вопрос 8.1. О том, осуществлялось ли ГрК РФ от 07.05.98 разграничение полномочий, и если да, то как, а также почему закрепленный ГрК РФ от 07.05.98 принцип пересечения решений, принимаемых различными уровнями публичной власти по одним и тем же вопросам, является разрушительным и неприемлемым для развития национальной системы территориального планирования
Первую часть вопроса можно конкретизировать: какие именно решения, согласно ГрК РФ от 07.05.98, должны были утверждаться в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления? Анализ ст. ст. 28, 31 - 35 ГрК РФ от 07.05.98 позволил сделать ряд заключений.
1. Различными уровнями публичной власти должны были утверждаться решения применительно к трем группам вопросов:
- в отношении размещения и развития объектов различного значения - федерального, межрегионального, регионального, межселенного, местного;
- в отношении границ соответствующих территорий (территорий, благоприятных для развития систем расселения, особо охраняемых природных территорий, прибрежных территорий, территорий сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, территорий с экстремальными природно-климатическими условиями, территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территорий залегания полезных ископаемых, иных территорий);
- в отношении зонирования территорий.