ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5735
Скачиваний: 4
- в правилах землепользования и застройки, транслируя соответствующие границы и ограничения из генеральных планов поселений и городских округов либо отображая их в правилах непосредственно, - в случаях, когда правила подготавливаются применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана согласно ч. 4 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04.
Таким образом, в общем случае ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий, в правилах землепользования и застройки непосредственно не определяются, а отображаются в таких правилах, транслируются из генеральных планов поселений, городских округов, из документов территориального планирования других уровней, иных документов.
Следует особо выделить общий вопрос, относящийся ко всем разновидностям зон с особыми условиями использования территорий, и ответить на него. Вопрос звучит так: почему следует считать, что зонами с особыми условиями использования территорий устанавливается не весь правовой режим, а только его составная часть - ограничения использования расположенных в пределах таких зон территорий и земельных участков? Ответ обусловлен нормами двух федеральных законов. В п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержится норма: "Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений". Из ч. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что градостроительный регламент состоит из трех частей:
1) виды разрешенного использования земельных участков;
2) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства;
3) ограничения использования земельных участков.
Из сопоставления содержания п. п. 4 и 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что ограничения использования земельных участков устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий.
Таким образом, посредством зон с особыми условиями использования территорий устанавливается не правовой режим как завершенная совокупность предписаний, а только его часть.
Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, определяемое различным отношением к фактору времени применительно к негативной и позитивной частям градостроительного регламента. По своей природе ограничения определяются исходя из уже имеющегося знания о том, что существует сейчас, или о том, что будет, что планируется с известным, установленным на данный момент набором характеристик. Ограничениями не определяется будущее. Позитивная часть градостроительного регламента, опираясь на существующее, предопределяет то, чего сейчас нет, но может быть в будущем. Поэтому и с этой точки зрения приходится признать, что ограничения по своей природе не могут определять весь правовой режим использования.
Этот вывод и ответ на поставленный вопрос важен в том отношении, что, например, при установлении зон охраны объектов культурного наследия уполномоченные государственные органы должны быть уполномочены законом устанавливать в пределах таких зон не все и вся, а только ограничения. При обсуждении вопроса 24 мы будем вынуждены вернуться к этому важному выводу, который имеет не только юридическое, но и практическое значение для становления рациональной системы регулирования градостроительной деятельности, опирающейся на взаимодействие представителей различных органов власти и четкое знание того, кто и в каких пределах должен осуществлять свои функциональные обязанности.
По назначению и способам установления границ и ограничений следует выделить две разновидности зон с особыми условиями использования территории:
1) зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться без подготовки или с подготовкой специальных проектов на основании технических регламентов. Это санитарно-защитные, водоохранные и иные зоны, установление которых связано с обеспечением безопасности;
2) зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться только путем подготовки специальных проектов. Это зоны охраны объектов культурного наследия, установление которых не связано с обеспечением безопасности, как она понимается Федеральным законом "О техническом регулировании".
Рассмотрим особенности установления каждой из указанных разновидностей зон с особыми условиями использования территории.
Вопрос (23) о некоторых особенностях установления
ограничений посредством санитарно-защитных
и водоохранных зон
С позиции обсуждения задачи включения в состав градостроительных регламентов ограничений использования объектов недвижимости особенности санитарно-защитных и водоохранных зон выявляются при рассмотрении нижеследующих вопросов.
Вопрос 23.1. О том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон - первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом - посредством проектов
Обоснованием технологии, которая включает более одного этапа соответствующих действий, может быть только одно - невозможность сразу и окончательно определить границы распространения соответствующих ограничений. Посмотрим, с такой ли ситуацией мы имеем дело в данном случае.
Санитарно-защитные и водоохранные зоны принципиально отличаются друг от друга. Санитарно-защитная зона - это обозначение территории, в пределах которой распространяется превышающее допустимые пределы вредное воздействие от источника. Водоохранные зоны - это обозначение территории, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения водных объектов.
Санитарно-защитные и водоохранные зоны призваны не допустить или снизить вредное воздействие, в первом случае - на другие объекты, во втором случае - на источник установления зоны. Не допустить вредное воздействие - означает воспрепятствовать размещению новых объектов. Снизить вредное воздействие - означает установить применительно к существующим объектам, являющимся источниками вредного воздействия, правовые ограничения таким образом, чтобы степень такого воздействия не увеличивалась. Таким образом, рассматриваемые зоны выполняют две функции:
1) регулируют планирование размещения новых объектов;
2) регулируют использование ранее размещенных объектов.
Следует различать ситуацию с планированием размещения новых объектов и ситуацию с фиксацией сложившегося положения дел. Рассмотрим это различие применительно к санитарно-защитным зонам.
Планирование размещения новых объектов - это процесс поэтапного уточнения их характеристик, которое происходит со стороны как самих объектов, так и окружающей среды, в которую планируемые объекты предполагается включить.
Чтобы иметь твердую основу для последующего уточнения еще только намеченных характеристик, уже на начальном этапе должны приниматься официальные решения по принципиальным вопросам о размещении объектов, характеристики которых пока не ясны окончательно. Чтобы иметь возможность принимать первоначальные, но официальные решения, необходимо знать параметры санитарно-защитных зон, "привязанные" к обобщенным, рамочным характеристикам объекта, к его классификации. На последующих этапах эти параметры могут быть уточнены.
Для того чтобы такая схема работала, необходимо, чтобы первоначальные параметры санитарно-защитных зон устанавливались "с запасом", а последующее уточнение посредством проекта санитарно-защитной зоны происходило бы в сторону уменьшения первоначально установленных параметров санитарно-защитной зоны. В противном случае первоначальные решения принципиального характера относительно планируемого размещения объекта могут войти в противоречие с законодательством, потерять силу, быть оспорены в судебном порядке. В подтверждение последнего тезиса следует привести нормы, содержащиеся в трех статьях ГрК РФ от 29.12.04:
- "согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации" (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования Российской Федерации - ч. 1 ст. 12);
- "проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации" (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации - ч. 2 ст. 16);
- "согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации" (применительно к согласованию генерального плана - ч. 2 ст. 25).
Положение о необходимости "запаса" при первоначальном установлении санитарно-защитных зон, который может быть уменьшен в последующем путем подготовки соответствующих проектов, следует считать базовым принципом функционирования института санитарно-защитных зон. До сих пор этот базовый принцип не соблюдался, в том числе из-за идеологических пороков в построении СанПиНа. Здесь необходимо отметить, что единственным нормативным документом в Российской Федерации, определяющим правовой режим санитарно-защитных зон, является ведомственный документ нормативно-технического характера - "Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03".
Когда посредством установления санитарно-защитных зон происходит первоначальная фиксация (без подготовки соответствующих проектов) ранее сложившегося положения дел, складывается иная ситуация. Ее характер определяется экономическими мотивациями правообладателей тех объектов, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду. В зависимости от различных обстоятельств правообладатели таких объектов могут по-разному реагировать на наличие санитарно-защитных зон, установленных на основании формальных требований законодательства, - могут согласиться с таким положением или не согласиться и воспользоваться соответствующими процедурами по уменьшению размера зон. В последнем случае предусмотрен только один легитимный способ - подготовить и утвердить в установленном порядке проект организации санитарно-защитной зоны. Такие правообладатели далеко не всегда заинтересованы в подготовке, утверждении и реализации проектов организации санитарно-защитных зон вокруг принадлежащих им предприятий (о мотивациях и последствиях мы более детально будем говорить ниже). Поэтому органы власти должны обладать инструментом заблаговременного предъявления обществу, всем гражданам, всем правообладателям объектов недвижимости, а также потенциальным инвесторам факта наличия таких санитарно-защитных зон, даже несмотря на то, что соответствующие проекты не подготовлены, не утверждены и не реализованы.
Таким образом, применительно и к планированию размещения новых объектов, и к фиксации сложившегося положения дел можно считать оправданным то, что ныне (при современном состоянии и возможностях сложившейся системы регулирования) практикуется двухэтапная технология установления санитарно-защитных зон. Аналогичная ситуация имеет место и применительно к водоохранным зонам. Тем не менее следует привести соображения, которые уточняют данный вывод.
Во-первых, не факт наличия утвержденного проекта организации санитарно-защитной зоны должен определять границы такой зоны, а факт реализации проекта, удостоверенный соответствующим образом. Это значит, что фактически мы имеем дело не с двухэтапной, а с трехэтапной технологией установления рассматриваемых разновидностей зон с особыми условиями использования территорий. Это положение не получило закрепления, в частности, в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.
Во-вторых, вопрос о том, будет ли применяться одноэтапная или многоэтапная технология установления рассматриваемых зон, в каждом конкретном случае может и должен решаться не посредством нормативных предписаний, а правообладателями соответствующих объектов или органами государственной власти, заинтересованными в уменьшении площади таких зон, по необходимости первоначально определяемых "с запасом" на основе классификации соответствующих объектов.
В-третьих, многоэтапная технология в значительной мере отражает те уровень и качество регулирования, которые достигнуты на конкретный момент, но не являются имманентно присущими данному виду регулирования. Вполне резонно допустить и поставить в качестве цели последовательное продвижение к ситуации, когда регулирование данного вопроса будет возможно организовать посредством одноэтапного процесса. Для этого потребуется создать более детализированную классификацию соответствующих объектов в сочетании с детальной классификацией условий и характеристик среды размещения таких объектов. При выполнении этой задачи отпадает необходимость в подготовке проектов организации санитарно-защитных и водоохранных зон или существенно уменьшается количество ситуаций, когда такая необходимость будет возникать.
Вопрос 23.2. О последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон
Обсудим далее несколько вопросов частного характера, ответы на которые позволят нам ответить на поставленный общий вопрос:
- вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования объектов недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей объектов недвижимости;
- вопрос о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей объектов недвижимости, являющихся источником вредного воздействия на окружающую среду;
- вопрос о последствиях для правообладателей объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных и водоохранных зонах.
Вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей недвижимости.