ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5707
Скачиваний: 4
1) первая выплата в бюджет за приватизацию земельных участков с разрешением продолжать использовать производственные объекты только по их исходному назначению, определенному до момента приватизации земельных участков;
2) вторая выплата в бюджет дополнительных сумм денег за получение административного разрешения производить преобразования;
3) регулярные поступления в бюджет земельного налога.
Второй подход предполагает следующее:
1) одноразовые выплаты в бюджет за приватизацию земельных участков с возможностью не только продолжать использовать производственные объекты по их исходному назначению, но и проводить преобразования в соответствии с градостроительными регламентами без выплат за разрешения проводить такие преобразования;
2) регулярные поступления в бюджет земельного налога.
Сопоставляя два подхода с точки зрения их последствий, следует отдельно оценить последствия для бюджета и для процесса поступления инвестиций в преобразование производства.
Последствия для бюджета. Очевидно, что первый подход мотивирован заботой о росте поступлений в бюджет, но "не потом, а сейчас и немедленно". Что касается первой выплаты, то нет принципиального различия между первым и вторым подходами. При первом подходе надежды получить вторую, дополнительную, выплату в бюджет в значительной части могут не оправдаться. Само наличие такой дополнительной выплаты, сопряженной с получением негарантированного административного разрешения, заведомо снизит уверенность в реализации инвестиционных проектов, притом что барьеры вхождения инвесторов на рынок производственной недвижимости будут повышены, желание инвестировать в производственную недвижимость - "заморожено", а ожидаемые дополнительные выплаты в бюджет в значительной части не состоятся.
Последствия для инвестирования. Мотивация второго подхода такова: не платить в бюджет излишнего сейчас, восполнить его в будущем возросшими поступлениями и обеспечить необходимые преобразования. В отличие от первого подхода, второй не создает дополнительных препятствий для инвестирования, а по причине отсутствия дополнительных административных разрешений и при наличии градостроительных регламентов повышает уровень гарантий для реализации инвестиционных проектов по преобразованию и развитию производственных территорий.
Следует также отметить, что принцип, который лежит в основе первого подхода (и устанавливается специальная дополнительная плата, и фактически требуется дополнительное административное разрешение на преобразования):
- входит в противоречие с нормами Земельного кодекса Российской Федерации ("любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования" (ч. 2 ст. 7)) и нормами ч. 3 ст. 37 ГрК РФ от 29.12.04 ("изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов");
- потребует не столько внесения в указанные федеральные законы формальных редакционных изменений, сколько кардинальной реконструкции формируемой с 1998 г. (с момента принятия ГрК РФ от 07.05.98) системы регулирования градостроительной деятельности, равнозначной откату назад к административной системе.
О последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, расположенной в таких зонах. Рассмотрим два базовых случая.
Случай 1: санитарно-защитная зона (СЗЗ) перекрывает территориальную зону (например, жилую), градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование. В этом случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления СЗЗ, возможны два варианта.
Вариант 1: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование - производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне, сводятся к следующему:
1) до тех пор пока объекты, предназначенные для проживания людей, расположены в пределах СЗЗ, такие объекты являются не соответствующими правилам землепользования и застройки. Такие объекты могут поддерживаться, ремонтироваться, но без расширения их площади и количества проживающих в них людей. Новое жилищное строительство запрещено;
2) правообладатели объектов недвижимости, расположенных в пределах СЗЗ, могут ходатайствовать в судебном порядке о возмещении им убытков, возникших в связи с установлением СЗЗ. Такое возмещение производится за счет правообладателей производственных объектов, ставших причиной установления СЗЗ. Размер убытков оценивается как разница между рыночной стоимостью объектов при отсутствии и рыночной стоимостью при наличии СЗЗ.
Вариант 2: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося "производственного землепользования" - устанавливает, например, жилую или общественно деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:
1) те же, что и в варианте 1;
2) те же, что и в варианте 1, с той разницей, что правообладатели производственных объектов по экономическим причинам в гораздо большей степени заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании в соответствии с градостроительным регламентом. Такое преобразование связано в том числе с упразднением СЗЗ и отсутствием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.
Случай 2: санитарно-защитная зона перекрывает территориальную зону, градостроительный регламент которой определяет возможность изменения сложившегося землепользования (например, жилую зону с расширенным составом видов разрешенного использования недвижимости и с другими по сравнению с существующим положением предельными параметрами разрешенного строительства - с более высокой этажностью). В этом, как и в первом, случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления санитарно-защитной зоны, также возможны два варианта.
Вариант 1: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование - производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:
1) те же, что и в случае 1;
2) те же, что и в случае 1, с той разницей, что размер убытков оценивается как разница между рыночной стоимостью тех объектов, которые могли бы быть возведены при отсутствии СЗЗ (согласно градостроительному регламенту, допускающему развитие на данной территории), и рыночной стоимостью объектов, которые имеются на момент оценки при наличии СЗЗ.
Вариант 2: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося "производственного землепользования" - устанавливает, например, жилую или общественно-деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:
1) те же, что и в случае 1;
2) те же, что и в варианте 1, с той разницей, что правообладатели производственных объектов в гораздо большей степени заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании, связанном в том числе с упразднением СЗЗ и отсутствием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.
Таким образом, во всех рассмотренных случаях мы имеем дело с ситуацией, когда утверждаются предпосылки, создающие, в свою очередь, экономические мотивации для последовательного разрешения проблем преобразования производственных и смежно расположенных территорий, а также для улучшения экологической ситуации.
Вопрос (24) об особенностях установления ограничений
посредством зон охраны объектов культурного наследия
в сопоставлении с особенностями установления
ограничений посредством санитарно-защитных
и водоохранных зон
Каждая из трех указанных разновидностей зон с особыми условиями использования территории имеет свои специфические, только ей присущие особенности. Поэтому механистически сопоставлять порядок их установления не имеет смысла. Такое сопоставление было предпринято нами только по одной причине - чтобы наглядно и с объективных позиций показать, что применительно к установлению ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон мы имеем пусть еще не завершенный, но логически выстроенный, поддающийся совершенствованию работающий механизм, чего нельзя сказать о порядке установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия, когда на уровне правового регулирования утверждается неадекватная логика в сочетании с явными пробелами, что приводит к созданию неработающего механизма, который тормозит и заводит в тупик прежде всего процесс охраны самих памятников и который предстоит в значительной мере выправлять и строить заново начиная с кардинального совершенствования его законодательного обеспечения.
Высказанное утверждение является результатом анализа (проиллюстрированного в конце данного раздела сопоставительной таблицей), который позволил сформулировать ответы на вопросы, относящиеся к базовым принципам регулирования градостроительной деятельности с учетом охраны объектов культурного наследия.
Вопрос 24.1. О том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия
Ответ на этот вопрос становится очевидным, если сопоставить два положения:
- норму ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 о том, что "действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования";
- самоочевидное положение о недопустимости регулировать посредством общего правила использование того, что является уникальным, единственным и неповторимым (каковыми являются объекты культурного наследия).
ГрК РФ от 29.12.04 не утверждает всеобщую универсальность зонального подхода, а признает необходимость применения в установленных случаях индивидуального, не зонального подхода. Такими "случаями", помимо объектов культурного наследия, являются земельные участки в границах территорий общего пользования, занятые линейными объектами, а также предоставленные для добычи полезных ископаемых (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).
С этих позиций подчеркиваются особенность и назначение зонального подхода как правового инструмента общения публичной власти с частными лицами, преимущественно собственниками земельных участков, либо лицами, претендующими на то, чтобы быть такими собственниками. Применение этого инструмента не распространяется на земли, которые не могут быть предоставлены в частную собственность. В этом случае должен применяться другой инструмент, определяемый индивидуально.
Поэтому ответ на поставленный вопрос еще раз, но с другой стороны освещает содержание дискуссии о градостроительном зонировании. Можно сказать так: оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 фактически провозглашают в качестве единственного, универсального, применимого ко всем случаям индивидуально-выборочный подход, облекая его в псевдозональную терминологию, в то время как ГрК РФ от 29.12.04 делает зональный подход общераспространенным, но не универсальным и единственным.
Вопрос 24.2. О принципиальном отличии технологии установления зон охраны объектов культурного наследия от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон
Это отличие состоит в следующем.
1. СЗЗ и водоохранные зоны (далее - ВОЗ) могут устанавливаться двухэтапно: сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов - источников установления зон ограничений, а потом посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, "они даны даром", их не надо разрабатывать (до определенного момента), а надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативно-техническими документами (на период до принятия технических регламентов).
2. Зоны охраны объектов культурного наследия (далее - ЗООКН) могут устанавливаться только одноэтапно - посредством проектов ЗООКН. Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, их надо определять посредством не механистической, а творческой и взаимосогласованной работы представителей нескольких органов власти различных уровней - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.
В первом случае мы имеем дело с ситуацией, решения по поводу которой не зависят от субъективных позиций отдельных лиц и могут быть описаны посредством характеристик и параметров по преимуществу объективного характера.
Во втором случае ситуация прямо противоположная - ее описание зависит исключительно от субъективных позиций, ценностных установок и основано на достижении баланса интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения в целом и отдельных граждан в частности.
В первом случае публичный субъект, регулирующий установление зон ограничений, установив объективированные параметры и характеристики, создает механизм, который сразу может работать, остается обеспечить лишь охранные меры по соблюдению ограничений.
Во втором случае публичный субъект, который уполномочен регулировать установление ЗООКН, не может, заранее определив объективированные параметры и характеристики, отойти в тень, а должен всегда присутствовать при обеспечении индивидуализированного процесса установления ограничений, обязан обеспечивать установление таких зон не в неопределенном и отдаленном будущем, а уже вчера или сейчас. Такой публичный субъект должен иметь установленные законом полномочия по подготовке проектов ЗООКН, а для выполнения таких полномочий он должен быть обеспечен соответствующим ресурсом. При этом если не установить в федеральном законе такие полномочия и не предусмотреть ответственности за их неисполнение, то можно заблокировать весь процесс регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях. Либо создать ситуацию, когда хаотичные, неурегулированные действия приведут к упадку и объектов культурного наследия, и их окружения.
Вот почему именно законодательное определение процедур установления ЗООКН является критически важным и абсолютно необходимым. Поскольку мы имеем дело с одним из самых сложных, тонких, еще не отработанных и не утвердившихся в практике механизмов правового регулирования, необходимо не только быть внимательными к технологическим аспектам, но и уважительно относиться к правам всех лиц, интересы которых затрагиваются установлением ограничений.
Вопрос 24.3. О том, определены ли законами полномочия органов государственной власти по обеспечению подготовки проектов организации зон ограничений, включая финансирование этого процесса, а также о том, кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъекта подготовки и финансирования таких проектов