ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5715
Скачиваний: 4
Вопрос 24.5. О том, установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генеральных планов, установлены ли обязательные компоненты процедур согласования - субъекты согласования, предметы согласования, сроки согласования
Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ отрицательный. В этом нет и необходимости, поскольку имеются заранее установленные параметры и характеристики СЗЗ и ВОЗ, связанные с классификацией производственных объектов, водных объектов. Иными словами, применительно к указанным зонам нет предмета согласований, а есть технологическая задача их фиксации в проекте генерального плана.
Применительно к проектам ЗООКН ответ на данный вопрос зависит от того, идет ли речь о ситуации до или после принятия ГрК РФ от 29.12.04.
Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
По причине "автономности" проектов ЗООКН согласование таких проектов параллельно с подготовкой генеральных планов не проводилось и не регламентировалось. При этом ГрК РФ от 07.05.98, равно как и Федеральным законом об объектах культурного наследия, не определялись:
1) субъекты согласования, представляющие интересы правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагались ограничения по требованиям охраны памятников;
2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые налагались ограничения;
3) сроки согласования.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
Из нормы ч. 6 ст. 27 Кодекса следует, что проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов поселений, городских округов. При этом вводятся ранее отсутствовавшие в законодательстве нормы регулирования, определяющие:
1) субъекты согласования, представляющие интересы органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагаются ограничения по требованиям охраны объектов культурного наследия. Такими субъектами согласования являются органы местного самоуправления, представленные в комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования на условиях равного представительства сторон наряду с представителями Российской Федерации, если речь идет об объектах культурного наследия федерального значения, и субъекта Российской Федерации, если речь идет об объектах культурного наследия регионального значения (ч. 8 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04);
2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, на которые налагаются ограничения. Ввиду того что указанные проекты должны подготавливаться в системе действий по территориальному планированию, они должны согласовываться органами местного самоуправления с учетом законодательства об охране объектов культурного наследия по предметам и процедурам согласования документов территориального планирования Российской Федерации (при установлении ЗООКН федерального значения), субъекта Российской Федерации (при установлении ЗООКН регионального значения). Таким предметом согласования является учет положений о территориальном планировании муниципальных образований, правил землепользования и застройки (ч. 5 ст. 12, ч. 3 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.04);
3) сроки согласования, которое происходит в два этапа. Первый этап - подготовка проекта ЗООКН в процессе совместной подготовки генерального плана поселения, городского округа представителями различных уровней власти под руководством комиссии по совместной подготовке документа территориального планирования. ГрК РФ от 29.12.04 не регламентирует и не должен регламентировать продолжительность этого этапа. Однако предполагается, что содержательное согласование положений проекта документа должно состояться по завершении совместной работы над ним и до объявления начала официального этапа согласования. Второй этап - официальный этап согласования подготовленного проекта документа. Продолжительность второго этапа, то есть собственно сроки согласования, составляет: а) применительно к проекту ЗООКН федерального значения - один месяц при отсутствии разногласий и еще три месяца при наличии разногласий, которые разрешаются специально создаваемой согласительной комиссией (ч. ч. 6, 8 ст. 2 ГрК РФ от 29.12.04); б) применительно к проекту ЗООКН регионального значения - три месяца при отсутствии разногласий и еще три месяца при наличии разногласий, которые разрешаются специально создаваемой согласительной комиссией (ч. ч. 5, 8 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос 24.6. О том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений и должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений
Во-первых, согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 градостроительный регламент помимо видов разрешенного использования и параметров разрешенного строительства должен содержать в своем составе ограничения использования недвижимости. Следовательно, такие ограничения должны содержаться в правилах землепользования и застройки.
Во-вторых, границы зон ограничений и устанавливаемые в их пределах описания ограничений использования недвижимости не утверждаются органами местного самоуправления (за исключением проектов ЗООКН местного значения). Следовательно, такие зоны и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других документов.
В-третьих, такими другими документами являются документы территориального планирования, и в частности генеральные планы поселений, городских округов, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 должны содержать в своем составе среди прочего и отражение решений утвержденных проектов ЗООКН.
Неверное понимание положения, согласно которому границы зон ограничений и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других, официально принятых, документов, может приводить к противостоянию представителей различных органов власти при обсуждении и принятии правил.
Показательной в этом отношении является дискуссия, которая имела место в мае 2005 года в связи с позицией уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия применительно к проекту правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде. В методических и практических целях дальнейшего распространения опыта подготовки правил землепользования и застройки ниже приводится краткое изложение этой дискуссии в виде замечаний уполномоченного органа и ответов, комментариев разработчиков правил.
Исходная информация:
1) в проекте правил была отражена информация из принятого более 10 лет назад официального документа, посредством которого были утверждены границы ЗООКН и ограничения на использование объектов недвижимости, расположенных в пределах этой зоны;
2) на момент подготовки проекта правил продолжалась, но еще была далека от завершения работа по разработке нового проекта ЗООКН.
Замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.
"В опубликованном проекте нормативного правового акта г. Нижнего Новгорода "Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" (газета "День города. Нижний Новгород". 2005. N 10) на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля), а также границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде. В то же время в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)".
Ответы, комментарии разработчиков Правил на замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.
В высказанном замечании содержится несколько позиций, каждая из которых должна быть рассмотрена как с формально-юридической, так и с содержательной точки зрения.
1. Сказано, что "на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля)".
Правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обладают конкретными полномочиями, которые определены Федеральным законом ФЗ-131. Спрашивается, входит ли в перечень полномочий органов местного самоуправления полномочие по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Ответ очевиден - нет.
Если по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: какой орган должен нести обязанность по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Очевидно, что ответ лежит на поверхности, - это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.
Теперь важный вопрос относительно "отображения" на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:
- органы местного самоуправления не могут "устанавливать" указанные границы (нет полномочий), они только могут в своих правилах землепользования и застройки "отображать" такие границы;
- "отображать" - значит фиксировать то, что определено не правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в правилах ссылки на такие документы.
Есть ли такие документы? Да, есть. Это решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.93 N 370-м "Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода". На основании именно этого официального документа составлена карта ст. 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.
На данный момент иного не дано: правила не могут "отображать" то, чего нет в виде официально принятого документа, или "отображать" нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие правила с самого начала были бы нелегитимными.
Поэтому призывы "отображения в правилах" равнозначны призывам сделать правила нелегитимными.
Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.
2. В замечании сказано: "...на карте градостроительного зонирования не отображены... границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде".
В проекте карты градостроительного зонирования нашли отражение положения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. В перечне таких документов нет упоминания об официально утвержденных в установленном порядке проектах зон охраны памятников истории и культуры. Разрешается эта коллизия просто:
1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения должны найти отражение в проекте Правил, как это, например, произошло с решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 N 370-м. Иными словами, в проект должны быть внесены дополнения со ссылками на соответствующие документы;
2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте Правил на данный момент нечего.
3. Следующая позиция: "...в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)". По этому поводу необходимо сказать следующее.
1) Если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия разрешается просто: в проекте Правил находят отражение официальные решения со ссылкой на соответствующий документ.
2) Если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то возникают недосказанность и неопределенность. Снять эту неопределенность можно двумя способами:
- первый способ:
а) опереться на официально принятые на данный момент документы;
б) отразить в проекте Правил решения официально принятых документов;
в) принять Правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством;
г) завершить разработку и принять в установленном порядке предусмотренные законодательством документы (проект зон охраны объектов культурного наследия);
д) внести дополнения и изменения в действующие Правила землепользования и застройки в части отражения в Правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия.
В проекте Правил закреплен именно этот способ действий. Он соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанных с охраной памятников;
- второй способ:
а) остановить на неопределенное время процесс принятия Правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде и процесс упорядочения градостроительной деятельности;
б) завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом четко ответив на вопрос, кто будет отвечать за подготовку и принятие данного документа, притом что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ);
в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте Правил и принять Правила по установленным процедурам, но через некоторое, на данный момент неизвестное время.
Оба способа не противоречат законодательству. Выбор между ними - это прежде всего политический и административный выбор, который должны совершить ответственные лица - руководство города.
В свете изложенной дискуссии на первый план выступает ранее обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть ликвидирован путем четкого распределения полномочий соответствующих органов государственной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН, а также путем установления ответственности за бездеятельность указанных органов по истечении установленных законом сроков.