ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5722
Скачиваний: 4
Вопрос 24.9. О некоторых противоречиях и пробелах законодательства об объектах культурного наследия
Данный вопрос обсуждается исключительно с позиции постановки других (помимо уже сформулированных) задач совершенствования законодательства об охране объектов культурного наследия. Необходимость такого совершенствования очевидна.
Первоначально сведем воедино уже выявленные пробелы и противоречия указанного законодательства:
- отсутствие указания на наступление правовых последствий в виде санкций, применяемых в случае неисполнения в установленные федеральным законом сроки подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН;
- перекладывание Российской Федерацией своих полномочий по обеспечению подготовки проектов ЗООКН федерального значения на плечи субъектов Российской Федерации; создание правового прецедента для аналогичного перекладывания субъектами Российской Федерации своих полномочий по обеспечению подготовки проектов ЗООКН регионального значения на плечи органов местного самоуправления;
- предъявление проектов ЗООКН в качестве автономных проектов, фактически независимых от действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки блокирует весь процесс по упорядочению развития городских территорий;
- отсутствие формализованных процедур согласования проектов ЗООКН (отсутствие определения субъектов согласования, представляющих "обременяемую сторону", отсутствие формализованного описания предметов согласования, сроков согласования);
- неоправданное включение в состав проектов ЗООКН позиций по ограничению и запрещению хозяйственной деятельности в объектах, которые не являются памятниками, что не согласуется с предметом и способами охраны самих объектов культурного наследия;
- опора законодательства об объектах культурного наследия на идеологию с позиции силы, когда уполномоченные государственные органы "безусловно всегда правы".
На основе анализа текста Федерального закона об объектах культурного наследия предлагается дополнительно обсудить ряд вопросов в контексте создания правовой системы регулирования градостроительной деятельности.
О содержащемся в Федеральном законе об объектах культурного наследия неадекватном определении понятия "памятники".
В ст. 3 указанного Закона содержатся следующие определения:
- "К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества...";
- "памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия)".
В Законе сказано, что "к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры)... относятся объекты недвижимого имущества...". Согласно законодательству Российской Федерации объект недвижимого имущества может стать таковым только после его государственного учета и государственной регистрации прав на него. Государственный учет производится применительно к сооружениям и земельным участкам и не производится применительно к территориям. Чтобы произвести учет, надо выделить земельный участок из территории, то есть установить границы земельного участка.
Если применять термин "территория", как это сделано в Федеральном законе об объектах культурного наследия, то можно проследить следующую логическую цепочку:
1) "территория" включает земельный участок сооружения-памятника и еще некое пространство дополнительно, сверх земельного участка памятника;
2) то, что существует дополнительно, сверх земельного участка сооружения-памятника, может быть гипотетически представлено в двух вариантах.
Вариант 1: еще один земельный участок. Но тогда на этом дополнительном земельном участке не должно быть сооружения-памятника, в противном случае дополнительное пространство должно быть включено в пределы первого, основного участка. Значит, на дополнительном участке не может быть сооружения-памятника, следовательно, к основному участку не может быть причислен (прибавлен) еще один участок, на котором нет памятника. Таким образом, этот вариант невозможен.
Вариант 2: дополнительное пространство за пределами основного участка, но не выделенное в дополнительный земельный участок, а обозначаемое как некая "зона влияния", налагаемая на другие объекты недвижимости, не являющиеся памятниками. С точки зрения регулирования такая схема возможна, но с правовой точки зрения абсолютно недопустима. Получается, что под определение "памятник" подпадают объекты-"непамятники". Нелогично. Кроме этого, памятники попадут в реестр, а вместе с ними в реестр должны попасть и "непамятники". Опять нелогично. Кроме того, чтобы попасть в реестр, памятник должен быть учтен, а права на него должны быть зарегистрированы в соответствии с законодательством. Учет "территории" невозможен, возможен только учет земельного участка памятника.
Таким образом, со всех точек зрения использование в определении понятия "памятники" термина "территория" нелогично и неправомерно. Памятник как объект недвижимости может и должен располагаться не на территории, а на земельном участке. В противном случае памятник (как правовое понятие) не может быть объектом недвижимости.
О противоречии Федерального закона об объектах культурного наследия Земельному кодексу Российской Федерации в части допустимости ситуации существования земель историко-культурного назначения в пределах земель населенных пунктов.
В ст. 5 Федерального закона об объектах культурного наследия установлено: "Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом".
Приведенный текст противоречит Земельному кодексу Российской Федерации в части допустимости "матрешечного принципа" установления категорий земель. Из чего состоят земли населенных пунктов? Могут ли в состав земель населенных пунктов входить земли других категорий, например земли особо охраняемых территорий и объектов (в том числе земли историко-культурного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов)? Чтобы ответить на эти вопросы, надо принять во внимание следующее.
В п. 2 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: "Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий". Из этого уже можно заключить, что в земли населенных пунктов не входят земли иных категорий, а входят только зоны, поименованные в п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако продолжим анализ.
В п. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации говорится:
"В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 94 - 100 настоящего Кодекса".
Это означает, что земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются (так же, как и все иные участки) в зоны, в данном случае - в зоны особо охраняемых территорий. Сами же участки используются в соответствии с требованиями, которые установлены не для земель населенных пунктов, а для земель особо охраняемых территорий и объектов. Теоретически объяснить данную ситуацию можно трояким образом:
1) рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям - землям населенных пунктов и землям особо охраняемых территорий и объектов;
2) рассматриваемые земельные участки, находясь в границах населенных пунктов, причислены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов;
3) рассматриваемые земельные участки причислены к категории земель населенных пунктов, но используются по требованиям, установленным для другой категории - земель особо охраняемых территорий и объектов.
Однако первая схема невозможна по основаниям, которые содержатся, например, в п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации:
"К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим".
Если предположить, что рассматриваемые земельные участки причислены к двум категориям земель, то получается, что они одновременно изъяты и не изъяты из оборота, одновременно находятся в пределах и за пределами поселения, что невозможно. Кроме того, если один и тот же участок можно причислить к двум категориям земель, то что мешает причислить его к трем, четырем и так далее категориям земель? Понятно, что это совершеннейший абсурд, который на практике может привести только к непреодолимой путанице.
Вторая схема страдает отсутствием логики: признание того, что рассматриваемые земельные участки причислены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов (а не к категории земель населенных пунктов), означает признание расположения этих участков за границей населенного пункта, что не соответствует действительности.
Получается, что разумно объяснить ситуацию можно только с помощью третьей схемы, согласно которой рассматриваемые земельные участки отнесены к землям населенных пунктов, но используются по требованиям, установленным для другой категории - земель особо охраняемых территорий и объектов.
Таким образом, в границах земель населенных пунктов не могут находиться земли, принадлежащие к другим категориям. Отдельные земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются в состав зон (не земель!) особо охраняемых территорий в пределах земель населенных пунктов, но не в состав другой категории земель.
О мемориальных квартирах, домах.
В ч. 7 ст. 18 Федерального закона об объектах культурного наследия установлено:
"В реестр могут быть включены выявленные объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с которыми, прошло не менее сорока лет, за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги перед Россией, и которые считаются выявленными объектами культурного наследия непосредственно после смерти указанных лиц".
Предположим, кто-то умер, и на следующий день дом, где этот человек жил, автоматически по закону приобретает статус "выявленного объекта культурного наследия". Чтобы такое произошло, надо, чтобы уже при жизни человеку был официально присвоен статус выдающейся личности. В противном случае (а другого случая просто не может быть по неписаным законам общечеловеческой морали) не может состояться автоматическое (по закону) присвоение статуса выявленного объекта культурного наследия.
Однако предположим, что статус выявленного объекта культурного наследия автоматически все-таки был присвоен дому (несмотря на сомнительность такого автоматизма). Значит, автоматически административным путем, без применения каких бы то ни было процедур наложены ограничения на использование недвижимости. Ограничения - это уменьшение стоимости недвижимости, это убытки частным собственникам, которых даже не спрашивали, согласны ли они быть ограниченными в использовании принадлежащей им недвижимости. Они имеют право получить возмещение убытков по суду. Спрашивается, кто будет возмещать убытки собственникам?
Таким образом, по причине отсутствия соответствующих процедур рассмотренная норма Федерального закона об объектах культурного наследия может быть расценена как неправомерное ущемление конституционных прав граждан на владение имуществом.
О неправомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории, а также при подготовке проектной документации и выдаче разрешений на строительство.
При обсуждении проекта Правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде представители уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия сделали следующее замечание:
"Дополнить текст данного нормативно-правового документа следующим требованием: проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных и иных работ на территории г. Нижнего Новгорода в границах городской черты осуществляется при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при обеспечении заказчиком работ выполнения требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия".
Сначала рассмотрим вопрос о правомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории.
ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено проведение государственных экспертиз документации по планировке территории, что распространяется и на государственную историко-культурную экспертизу. При этом соблюдение требований охраны памятников истории и культуры остается обязательным, ГрК РФ от 29.12.04 лишь изменил форму контроля за соблюдением таких требований. В качестве примера можно привести только одну норму из ряда других, а именно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04: "Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий".