ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5720
Скачиваний: 4
Соотношение рутинных и условных прав подвержено цикличной динамике: периодически расширяется сфера распространения одних и, соответственно, сужается сфера действия других. Со временем в национальных системах градостроительного зонирования достигается определенный баланс. Однако нет оснований говорить о выраженной типологии, которая позволяла бы различать национальные системы градостроительного зонирования по данному критерию. Особняком в этом отношении стоит Великобритания, где значительные полномочия по трактовке ситуаций применительно к разработке и действию нормативных правовых актов градостроительного зонирования переданы министру окружающей среды.
Второй главный критерий сопоставления национальных систем градостроительного зонирования - "технология" установления прав использования и изменения недвижимости. Применительно к этому критерию достаточно определенно, но с некоторыми допущениями можно говорить о двух системах градостроительного зонирования - североамериканской и западноевропейской.
Североамериканский тип зонирования отличается следующим:
- органы местного самоуправления характеризуются высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации градостроительного зонирования при недостаточной координации интересов и планов сопряженных муниципалитетов в части регионального развития;
- при планировании развития муниципалитетов акцент делается на декларировании проведения определенной политики по различным направлениям в форме стратегических планов социально-экономического развития; пространственные аспекты развития в форме генеральных планов имеют большей частью рекомендательное значение (за исключением некоторых штатов, где генпланам придается характер обязательных документов, которые используются как основа для разработки местных нормативных правовых актов градостроительного зонирования);
- градостроительное зонирование муниципалитетов чаще всего производится в один этап - на всю территорию и по всем компонентам: виды разрешенного использования недвижимости, предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков применительно ко всем выделенным территориальным зонам;
- планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных территорий на земельные участки для последующей застройки; они основываются на стандартах градостроительного зонирования и подразделения-межевания территории; в этих проектах могут предлагаться поправки к регламентам градостроительного зонирования, которые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.
Западноевропейской системы градостроительного зонирования в чистом виде, естественно, не существует - имеются национальные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий термин используется для того, чтобы показать общие для западноевропейских стран (прежде всего Германии и Франции) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой, например, в США.
Особенности западноевропейского типа зонирования состоят в следующем:
- органы местного самоуправления характеризуются высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации градостроительного зонирования при координации интересов сопряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящих уровней посредством планов регионального развития;
- на уровне муниципалитетов действует двухстадийная система планировки; на первой стадии разрабатываются общие пространственные схемы-планы рекомендательного характера - директивные схемы (Франция) или планы использования территории (Германия), на второй стадии - местные юридические акты градостроительного зонирования - планы землепользования (Франция) или планы застройки (Германия);
- градостроительное зонирование муниципалитетов представлено совокупностью документов (планов землепользования, планов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район; права по видам разрешенного использования и предельным параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с высокой степенью детализации и конкретности.
Вопрос 26.3. О множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления городских округов, а также поселений обладают следующими полномочиями в области решения задач их градостроительного развития: "...утверждение генеральных планов... правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов... документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования... ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности... резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков... для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель..." (п. 26 ч. 1 ст. 16; применительно к поселениям в п. 20 ч. 1 ст. 14 указаны аналогичные полномочия, за единственным исключением в части информационных систем обеспечения градостроительной деятельности).
Поэтому эти органы и будут определять особенности систем градостроительного зонирования, вводимых на их территории. Можно было ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения, и этот процесс "диверсификации" градостроительного зонирования мы уже наблюдаем. В данной ситуации крайне важно обратить внимание на то, что Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству распространена в текстовой и электронной формах модель правил землепользования и застройки. На основе этой модели муниципалитеты могут разрабатывать свои местные нормативные правовые акты, которые тем не менее будут находиться в русле общераспространенных рациональных схем, базовые принципы которых определены ГрК РФ от 29.12.04.
Такая схема применительно к условиям России с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по градостроительному зонированию может, например, выглядеть следующим образом:
- с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается концепция градостроительного зонирования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и застройки;
- разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включают карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным территориальным зонам устанавливаются и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;
- после введения в действие правил землепользования и застройки начинается их применение и может продолжаться работа по дополнению их содержания в части некоторых видов предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости; эта деятельность ведется в форме аналитических проработок и (или) в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.
Эта схема отличается от типологических схем, практикуемых в других странах, в то же время она сочетает в себе некоторые особенности североамериканской и западноевропейской систем градостроительного зонирования.
Элементы североамериканской системы нашли отражение в части зонирования всей территории города по видам разрешенного использования недвижимости. Такой подход применительно к российским условиям необходим и оправдан по двум основаниям. Во-первых, он позволяет вводить градостроительное зонирование не как фрагментарные, не увязанные с общим градостроительным контекстом акции, а именно как систему регулирования. Во-вторых, достигается минимально необходимая степень предоставления гарантий относительно перспектив использования недвижимости и непричинения ущерба ее правообладателям.
Элементы западноевропейской системы нашли отражение в той части предложенной схемы, которая касается возможности введения в действующие правила землепользования и застройки предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, установленных в том числе посредством использования предложений планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным территориальным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще отсутствуют.
Другими словами, то, что закреплено ГрК РФ от 29.12.04, не является в чистом виде ни североамериканской, ни западноевропейской моделью - это модель, которая учитывает отечественную специфику и может развиваться в зависимости от конкретных условий, сложившихся на тех или иных территориях.
ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 5 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ"
Вопрос (27) о месте и значении планировки территории
в системе градостроительной деятельности
В ГрК РФ от 29.12.04 не содержится определения понятия "планировка территории". Однако это понятие раскрывается по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04 как действия по упорядочению и созданию условий для развития территории, осуществляемые путем подготовки и реализации решений документации по планировке территории, содержащей характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.
Вопрос 27.1. О видах документации по планировке территории
Часть 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Изучение ст. ст. 42 - 44 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет выделить различные виды документации по планировке территории:
1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (ч. 1 ст. 42);
2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 3 ст. 43, ч. 6 ст. 43);
3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 1 ст. 43, ч. 6 ст. 43);
4) градостроительные планы земельных участков в виде отдельных документов (ч. 2 ст. 44).
По поводу последнего варианта необходимо отметить следующее. Планировка территории - это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планировочного регулирования. В случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04, речь идет о ранее созданных земельных участках, границы которых не предполагается изменять. Соответственно, в этом случае не требуется осуществлять планировочные действия. Поэтому градостроительные планы земельных участков не должны рассматриваться в качестве самостоятельного вида документации по планировке территории. В этом отношении полагаем целесообразным уточнить редакцию ч. 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 27.2. Об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти
1. Уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных соответствующими уровнями публичной власти документов территориального планирования.
2. Уполномоченные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального и местного значения. Это следует из ч. ч. 2 - 4 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04.
3. Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке.
ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что планировка территории является одним из пяти элементов градостроительной деятельности. Глава о планировке территории расположена после глав о территориальном планировании и градостроительном зонировании и предшествует главе об архитектурно-строительном проектировании и строительстве. Такая последовательность элементов градостроительной деятельности неслучайна. Поэтому следует понять, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию и последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству.
Вопрос 27.3. О том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию
В соответствии с ч. ч. 2 - 5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.
Можно ли подготавливать документацию по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования? Ответ на этот вопрос дает норма ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04: "Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий..." Но поскольку ст. 3 ФЗ-191 эта норма вводится в действие с 1 января 2008 года, то получается, что до указанной даты такую подготовку можно осуществлять, а после - нельзя.