ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5694
Скачиваний: 4
Решение подлежит опубликованию в соответствии с ч. 7 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04.
Применительно к самой подготовке проекта документа следует обсудить два вопроса: кто и как подготавливает проект правил землепользования и застройки.
Итак, кто? Поскольку мы имеем дело с нормативным правовым актом органов местного самоуправления, то есть три возможных способа действий:
1) самостоятельные действия администрации и комиссии по подготовке проекта нормативного правового акта (аналогичным образом готовится большинство проектов местных нормативных правовых актов);
2) привлечение на договорной основе физических, юридических лиц для подготовки проекта нормативного правового акта в полном составе входящих в его состав материалов;
3) сочетание первого и второго способов действий, когда, например, привлекаемые на договорной основе лица обеспечивают подготовку карты градостроительного зонирования и описание градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам, а сотрудники администрации, члены комиссии подготавливают проект текста документа в части описания процедур осуществления землепользования и застройки.
ГрК РФ от 29.12.04 не устанавливает специальных требований к лицам, привлекаемым на договорной основе органами местного самоуправления для подготовки проектов правил землепользования и застройки. Это означает, что это могут быть как физические, так и юридические лица и к ним не должны предъявляться требования в части, например, наличия лицензий на осуществление деятельности, связанной с подготовкой проектов таких документов. Следует напомнить, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено лицензирование деятельности лиц, осуществляющих градостроительное проектирование.
В этом смысле ГрК РФ от 29.12.04 зачастую толкуется неверно. В частности, подготовка карты градостроительного зонирования неправомерно причисляется к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения и по этой причине якобы подлежит лицензированию <1>. На самом деле при подготовке карты градостроительного зонирования не осуществляются геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, а используются результаты геодезических и картографических работ в виде соответствующих карт, применяемых исключительно как подоснова, как предварительно зафиксированная "картографическая данность", используемая в последующем для совершенно другой работы, которая не является и не может быть ни геодезической, ни картографической и потому не подлежит лицензированию в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 209-ФЗ "О геодезии и картографии".
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<1> См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 109 - 111.
Как может подготавливаться проект правил землепользования и застройки? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости определения последовательности действий по введению градостроительного зонирования, которого раньше не было, до сих пор еще нет в подавляющем большинстве городов и которое по прошествии некоторого времени должно быть введено. Рассмотрим два варианта ответа:
1) поставить перед собой задачу путем принятия содержащих все необходимое и достаточное правил землепользования и застройки получить сразу все то, что должно быть и чего сейчас нет, то есть действовать по принципу "все сразу или ничего";
2) организовать и целенаправленно осуществлять последовательное введение градостроительного зонирования, имея в виду принятие правил землепользования и застройки, в которых первоначально могут отсутствовать некоторые компоненты (например, отдельные виды предельных параметров разрешенного строительства применительно к некоторым территориальным зонам), но в которые в последующем будут вноситься необходимые дополнения.
Первый подход ориентирован на выполнение ложно поставленных задач, поэтому нереализуем практически и, следовательно, деструктивен. В самом деле, иметь все без исключения компоненты регулирования, подготовленные сразу и впрок, то есть до начала самого процесса такого регулирования, и теоретически, и практически невозможно. Сам подход, при котором предлагается сделать "все и сразу", содержит внутреннее противоречие, поскольку для того, чтобы "сделать все", нужно время, то есть "сделать сразу" не получится. Выходит, что необходимые преобразования неизбежно откладываются на неопределенное время. Откладывать же преобразования - означает закреплять и транслировать в будущее то положение дел, которое сложилось в прошлом, то есть в данном случае откладывание есть не что иное, как фактическое блокирование и отказ от самих преобразований. Кроме того, данный подход основан на иллюзии, что подготовленные к какому-то отложенному сроку "все" компоненты системы сразу и бесперебойно заработают с момента введения их в действие.
Система регулирования, о которой мы ведем речь, эффективно заработает только тогда, когда она будет воспринята и встроена в систему повседневных, рутинных действий и администрации, и профессионалов, и простых граждан. Это может произойти только путем последовательного, поэтапного ее проникновения в каждодневную практику применения. Другими словами, нужно координировать два параллельных процесса: вводить компоненты новой системы и последовательно осваивать их на практике.
По сути дела, мы таким образом обосновали второй вариант ответа на вопрос о том, как может подготавливаться проект правил землепользования и застройки, - путем последовательного введения градостроительного зонирования и принятия правил землепользования и застройки, в которых первоначально могут отсутствовать некоторые компоненты, но в которые затем будут вноситься необходимые дополнения. Этот путь, наиболее реальный и эффективный по исходным основаниям и результативности, обеспечивается тем, что ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрено:
а) поэтапное распространение территориальной сферы действия градостроительного зонирования;
б) последовательное расширение и детализация состава градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам.
То и другое обеспечивается тем, что правила землепользования и застройки являются постоянно действующим нормативным правовым актом, в который по мере необходимости могут вноситься дополнения и изменения по процедурам, определенным в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 25.3. О проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки
Перед обсуждением и утверждением подготовленного проекта правил землепользования и застройки последний в обязательном порядке должен пройти проверку органа местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (ч. 9 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04). ГрК РФ от 29.12.04 не определяет, как именно орган местного самоуправления должен осуществлять свое полномочие по проверке проекта правил. Он может действовать самостоятельно, например через уполномоченный орган в области градостроительной деятельности (орган архитектуры и градостроительства), или обращаться к специалистам-экспертам на предмет подготовки и представления заключений о соответствии проекта правил требованиям законодательства, или использовать иные способы проверки.
Что касается проведения публичных слушаний, то, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, который не регламентировал этот процесс, ГрК РФ от 29.12.04 вводит достаточное описание данного института (ч. ч. 11 - 15 ст. 31). Утверждает правила землепользования и застройки представительный орган местного самоуправления.
Изложенные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04 и приведенные аргументы убедительно свидетельствуют о том, что суждение "градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований" не соответствует реальному положению дел.
Вопрос (26) о том, какая модель градостроительного
зонирования - американская, французская, немецкая
или иная - зафиксирована ГрК РФ от 29.12.04
В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказывались и продолжают высказываться в том смысле, что отечественной практике навязывается чуждая ей североамериканская модель градостроительного зонирования, которая пагубно отразится на организации российских территорий и разрушит национальную систему градостроительного проектирования. Следует, правда, отметить, что дискуссия по данному вопросу запоздала лет эдак на 8 - 10, поскольку:
1) градостроительное зонирование было введено в отечественную практику не ГрК РФ от 29.12.04, а ГрК РФ от 07.05.98;
2) градостроительное зонирование было закреплено и развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 году (под термином "зонирование территорий");
3) ГрК РФ от 29.12.04 в отношении градостроительного зонирования не внес принципиально новых, ранее отсутствовавших в федеральном законодательстве положений, а только развил процедурные нормы введения градостроительного зонирования.
Обсуждение этого вопроса предполагает знание фактов и адекватную оценку зарубежной практики, что имеет место далеко не всегда. Оно весьма полезно, поскольку помогает понять, где мы находимся, отличаемся ли от других, и если да, то чем, куда нам двигаться, стоит ли вообще перенимать опыт других, и если да, то как и до какой степени, сохраним ли мы при этом свою специфику и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> При подготовке ответа на поставленный вопрос использовались следующие публикации: Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Garner J.F. (ed). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977; Basic planning law practice. L., 1988. P. 3; Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban and Land Development Control Law. West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1986; Code de L'Urbanisme. Jurisprudence Generale Dalloz-1980; Trutnev E., Valletta W., Yakoubov M. Progress and Problems in Reforming Urban Land Use and Development Regulation in the Russian Federation // Urban Studies. Vol. 41. N 7, 1269 - 1282. June 2004; Трутнев Э.К. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика (раздел "Зарубежное градостроительное законодательство"). М.: ВНИИТАГ Госкомархитектуры, 1990; Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд., доп. М.: Фонд "Институт экономики города", 2002.
Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам прежде всего с точки зрения возможности их применения в России, мы не будем подробно рассматривать многочисленные, разнообразные и подчас противоречивые детали этих систем, а сосредоточим свое внимание на:
- общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике;
- основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках;
- множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям.
Вопрос 26.1. Об общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике
Градостроительное зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты владения, то есть в условиях оборота недвижимости. Это обстоятельство кардинальным образом отличает систему градостроительного зонирования от системы градостроительства социалистического толка, когда субъект собственности оставался неизменным и был представлен унифицированным государством, а в отношении объектов недвижимости не менялся субъект собственности. В условиях рынка недвижимости возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменение объектов недвижимости таким образом, чтобы эти права могли существовать вне зависимости от намерений конкретных владельцев и сохранять свою силу при смене владельцев. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам градостроительного зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются.
Приступая к формированию своих локальных рынков недвижимости, города России не могут быть исключениями из общих универсальных закономерностей функционирования рынка недвижимости. Поэтому они стоят перед объективной необходимостью введения системы градостроительного зонирования.
Что касается возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике, то здесь следует подчеркнуть два обстоятельства - исторического и технического свойства. В историческом плане отметим, что в досоциалистический период в России существовал рынок недвижимости, и принципы градостроительного зонирования уже использовались в практике градорегулирования, но не получили дальнейшего развития по причине смены экономического строя. В техническом же плане можно сказать, что принципы зонирования (в прагматических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет никаких оснований утверждать, что градостроительное зонирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом регулирования градостроительной деятельности.
Вопрос 26.2. Об основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках
Два главных критерия сопоставления национальных систем градостроительного зонирования - степень свободы административных органов в трактовке содержания прав, установленных нормативными правовыми актами градостроительного зонирования, и "технология" установления прав использования и изменения недвижимости - позволяют выявить основные различия этих систем, не сосредоточиваясь на деталях частного характера.
Проводя сопоставление по первому критерию, легко обнаружить, что в части трактовки чиновниками содержания прав Россия сегодня весьма далека от развитых стран. Чиновникам предоставлена максимально возможная свобода. Первоисточник этой сомнительной свободы - отсутствие соответствующих нормативных правовых актов, где права использования недвижимости были бы сформулированы юридически корректным образом.
Проблема пределов для трактовки прав использования недвижимости имеет следующее происхождение. Эти права делятся на две группы: так называемые рутинные права и условные права. Рутинные права - относительно простые и ясные, они могут быть описаны юридически однозначно, поэтому практически не возникает проблем с их трактовкой и, соответственно, не может возникнуть ситуация, когда решение принимается "по усмотрению" чиновников. Однако далеко не всегда границы использования и изменения недвижимости могут быть описаны однозначно и непротиворечиво. Один и тот же вид использования недвижимости и в тех же параметрах может быть разрешен или не разрешен в зависимости от наличия или выполнения определенных условий. Применительно к таким заведомо неформализуемым условиям и возникают ситуации трактовки или дополнительных согласований. Эти ситуации разрешаются посредством процедур согласований с участием правообладателей недвижимости и общественности (публичные слушания), а также путем четкого разведения ответственности и сфер ведения между отдельными административными службами применительно к определенным аспектам решаемых задач.