Теперь рассмотрим вопрос о возможном предмете историко-культурной экспертизы применительно к проектной документации объектов, не являющихся памятниками.

Предмет экспертизы - это оценка соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Когда речь идет о проектной документации, подготовленной для строительства, реконструкции объекта-"непамятника", расположенного на заранее сформированном земельном участке с установленными границами (применительно к которому имеется градостроительный план земельного участка), правомерно спросить, где (в каком документе) и как эти требования предъявляются или могут предъявляться.

Итак, где? Ответ: в градостроительном плане земельного участка. Напомним, что проектная документация вообще не может подготавливаться при отсутствии градостроительного плана земельного участка. Как? Посредством указания в градостроительном плане земельного участка:

а) факта расположения земельного участка в зоне охраны объектов культурного наследия, в иных зонах ограничений;

б) границ зон ограничений (в случае если такие границы пересекают земельный участок);

в) содержания ограничений как одного из компонентов градостроительного регламента.

При рациональной организации процесса иных способов публичного предъявления требований государственной охраны объектов культурного наследия применительно к "непамятникам" быть не может. А это значит, что не должно быть историко-культурной экспертизы проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, которые не являются памятниками, подготовленной в соответствии с градостроительным планом земельного участка, специально выделенного для размещения такого объекта.

Вопрос 24.10. О внесении изменений в правила землепользования и застройки в связи с утверждением проектов организации санитарно-защитных зон, водоохранных зон, проектов зон охраны объектов культурного наследия, которыми изменяются границы таких зон, состав и содержание ограничений использования объектов недвижимости

Приведенный выше анализ показал, что в отношении ограничений использования недвижимости и фиксации этих ограничений в правилах землепользования и застройки может существовать только одна юридическая конструкция, при которой:

- ограничения использования недвижимости устанавливаются посредством законодательства Российской Федерации (федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации) или в соответствии с законодательством Российской Федерации (посредством соответствующих проектов); они не могут утверждаться органами местного самоуправления, а существуют для них как факт, который необходимо автоматически отражать в соответствующих документах - генеральных планах, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории;

---

- правила землепользования и застройки должны содержать всю информацию относительно трех компонентов градостроительных регламентов - видов разрешенного использования недвижимости, предельных параметров разрешенного строительства и ограничений использования недвижимости. Если первые два компонента органы местного самоуправления определяют и утверждают самостоятельно (с учетом требований законодательства), то третий компонент не утверждается этими органами, а должен содержаться в правилах землепользования и застройки в виде изложения, извлечения из других документов со ссылкой на такие документы.

С одной стороны, мы имеем дело с конструкцией, которой нет альтернативы. Именно такая и никакая иная правовая конструкция должна существовать и существует. С другой стороны, как будто бы возникает коллизия. Например, изменены технические регламенты в части размеров СЗЗ, приняты проекты организации СЗЗ применительно к отдельным предприятиям или утверждены изменения проекта ЗООКН. Такие изменения вступают в силу в день их утверждения независимо от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки. Спрашивается, как такие изменения должны отражаться в правилах землепользования и застройки?

Во-первых, должно применяться положение, согласно которому правила землепользования и застройки действуют в части, не противоречащей другим правовым актам, принятым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это означает, что со дня вступления в силу проектов, в которых содержатся изменения ранее установленных ограничений, начинается действие этих изменений и заканчивается действие той части правил землепользования и застройки, которая отражала прежде установленные ограничения.

Во-вторых, вновь принятые проекты с изменениями ограничений должны стать публичным достоянием, материалами, открытыми и доступными для всех заинтересованных лиц, а также для уполномоченных органов местного самоуправления, поддерживающих актуальную информацию о правилах землепользования и застройки. Чтобы стать публичным достоянием, такие проекты должны в обязательном порядке и в фиксированные сроки попадать в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Это требование зафиксировано ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04:

"Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".

---

Однако представляется целесообразным более определенно сформулировать в соответствующих федеральных законах и в ГрК РФ от 29.12.04 требование об обязательности направления в установленные сроки в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности утвержденных проектов организации зон с особыми условиями использования территории (включая проекты организации СЗЗ, ВОЗ, ЗООКН).

В-третьих, необходимо отражать в правилах землепользования и застройки изменяемую информацию об ограничениях использования недвижимости. Здесь следует выделить два аспекта.

1. Такого рода отражение информации из других документов не является внесением изменений в правила землепользования и застройки в терминах ст. 33 ГрК РФ от 29.12.04. В этой статье речь идет о таких изменениях, которые вправе внести и принять сам орган местного самоуправления, что не относится к обсуждаемому случаю. Поэтому действия по отражению в правилах землепользования и застройки измененной информации из других регулярно принимаемых в соответствии с законодательством РФ документов не подпадают под требования указанной статьи, в том числе в части проведения публичных слушаний.

2. Необходимо разработать единую технологию отображения в действующих правилах землепользования и застройки периодически изменяемой информации об ограничениях использования недвижимости. Формализация этого процесса, например в части сроков, может быть осуществлена несколькими способами: а) путем его описания в самих правилах землепользования и застройки; б) путем включения соответствующих норм в законы субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности; в) путем внесения соответствующих дополнений в ГрК РФ от 29.12.04.

Ниже в форме таблицы отображены основные результаты анализа в рамках обсуждения вопроса 24 - об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН) в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных зон (СЗЗ) и водоохранных зон (ВОЗ).

Таблица 4

Особенности установления

ограничений использования территорий

Вопросы, определяющие особенности установления зон ограничений	СЗЗ	ВОЗ	ЗООКН
1. Распространяются ли градостроительные регла- менты на объекты - ис- точники установления зон	Да	Нет	Нет
2. Кто является право- обладателем объектов - источников установления зон	Преимущест- венно частные лица	Государство	Преимущественно государство
3. Способы установления зон ограничений
3.1. Посредством заранее предустановленных пара- метров, характеристик (технических регламен- тов)	Да	Да	Нет
3.2. Посредством проек- тов	Да	Да	Да
4. Определены ли закона- ми полномочия органов власти устанавливать заранее параметры, ха- рактеристики зоны огра- ничений	Да	Да	Нет. Причина - невоз- можность заранее (без проекта) устанавливать па- раметры, характе- ристики ЗООКН
5. Определены ли закона- ми полномочия уполномо- ченных органов государс- твенной власти обеспечи- вать (в том числе опла- чивать) подготовку проектов организации со- ответствующих зон	Нет. Причина - нет необходимости: в подготовке указанных проектов эко- номически заинтересованы правообладате- ли объектов - источников установления СЗЗ	Нет. Причина - нет необходимости: в подготовке указанных про- ектов экономи- чески заинте- ресованы правообладатели объектов, ока- завшихся в ВОЗ, а также органы публичной власти	Формально - да. В подготовке про- ектов ЗООКН: а) не могут быть заинтересованы правообладатели объектов, попа- дающих в ЗООКН; б) должны быть заинтересованы уполномоченные государственные органы; однако, по причине отсут- ствия последст- вий за неисполне- ние эти органы фактически освобождены от этой обязанности; в) заинтересованы органы местного самоуправления, на которые (по причине отсутст- вия последствий за неисполнение государственными органами) факти- чески переложено выполнение госу- дарственного полномочия
6. Кто в соответствии с законодательством опре- делен в качестве субъек- тов подготовки проектов соответствующих зон	Правообладате- ли объектов - источников установления СЗЗ	Не определены. Причина - нет необходимости: 1) наличие ВОЗ и без проектов; 2) возможность инициативы любого публич- ного органа, а также частных лиц, которые будут заинтере- сованы в умень- шении размеров ВОЗ путем вы- полнения техни- ческих меро- приятий	Федеральный закон об объектах культурного на- следия определяет только, кто утверждает и кто согласовывает указанные проекты (ч. 3 ст. 34). Причина - пробел указанного Закона ГрК РФ от 29.12.04 впервые определяет субъекты подго- товки проектов ЗООКН: - федеральные органы - примени- тельно к объектам федерального значения; - региональные органы - примени- тельно к объектам регионального значения
7. По каким организаци- онным схемам происходит отражение соответствую- щих зон в генеральных планах поселений, город- ских округов	Непосредст- венно. Причина - на- личие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ	Непосредственно Причина - нали- чие заранее установленных параметров, характеристик ВОЗ	1. До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 - двухэтапный процесс (согласно ГрК РФ от 07.05.98 и Феде- ральному закону об объектах культурного наследия): - проект ЗООКН, - генеральный план. 2. После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 - одноэтапный процесс, когда параллельно с разработкой гене- рального плана подготавливается проект ЗООКН, который факти- чески становится одним из разделов генерального плана
8. Установлены ли зако- нодательством процедуры согласования соответст- вующих зон и определяе- мых ими ограничений в составе генерального плана, установлены ли следующие обязательные компоненты процедур со- гласования: - субъекты согласования, - предметы согласования, - сроки согласования	Нет и нет не- обходимости. Причина - на- личие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ, которые связаны с классификацией производствен- ных объектов и имеют объекти- вированный ха- рактер. То есть примени- тельно к СЗЗ нет предмета согласований, а есть техно- логическая за- дача их объек- тивной фикса- ции	Нет и нет не- обходимости. Причина - нали- чие заранее установленных параметров, ха- рактеристик ВОЗ, которые связаны с клас- сификацией водных объектов и имеют объек- тивированный характер. То есть примени- тельно к ВОЗ нет предмета согласований, а есть технологи- ческая задача их объективной фиксации	1. До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 по причине "авто- номности" проек- тов ЗООКН согла- сование таких проектов как па- раллельный про- цесс совместного согласования вме- сте с генеральным планом не прово- дилось и не рег- ламентировалось. Не определялись: - субъект согла- сования, предста- вляющий сторону, на которую нала- гались ограниче- чения; - предметы согла- сований с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижи- мости, на которые накладываются ограничения; - сроки согласо- ваний. 2. После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 про- екты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой гене- ральных планов. ГрК РФ от 29.12.04 опреде- ляет: - субъектов со- гласования, пред- ставляющих инте- ресы правооблада- телей объектов недвижимости, на которые наклады- ваются ограниче- ния; - предметы согла- сования с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижи- мости, на которые накладываются ограничения; - сроки согласо- вания
9. Установлены ли зако- нодательством последст- вия для органов публич- ной власти за невыполне- ние ими в определенные сроки предписанных им полномочий по установле- нию зон соответствующих ограничений	Нет и нет не- обходимости. Причина - на- личие заранее предустанов- ленных параме- тров, характе- ристик СЗЗ	Нет и нет не- обходимости. Причина - на- личие заранее предустановлен- ных параметров, характеристик ВОЗ	Нет, но есть не- обходимость. Пробел законода- тельства об объектах культур- ного наследия
10. Как отражаются в правилах землепользова- ния и застройки зоны соответствующих ограни- чений (1). Утверждают ли органы местного самоуправления зоны соответствующих ограничений (2)	(1) Из гене- рального плана либо непосред- ственно - с использованием заранее установленных параметров, характеристик (технических регламентов). Из проектов организации СЗЗ. (2) Нет	(1) Из гене- рального плана либо непосред- ственно - с использованием заранее установленных параметров, характеристик (технических регламентов). Из проектов организации ВОЗ. (2) Нет	(1) Из проектов ЗООКН. (2) Нет, за исключением ЗООКН местного значения
11. Могут ли правообла- датели недвижимости, расположенной в соответ- ствующих зонах ограниче- ний, потребовать возме- щения убытков, возник- ших в результате уста- новления ограничений, от лиц, деятельность кото- рых вызвала установление ограничений, либо от органов, установив- ших такие ограничения	Да	Нет. Причина - не- движимость, ко- торой владеют указанные пра- вообладатели, является источ- ником вредного воздействия на водный объект - источник уста- новления ВОЗ. Исключение - административ- ное расширение границ ВОЗ	Да, в случае, если будет дока- зан факт наруше- ния конституцион- ного права на владение недвижи- мостью, вызванный невозможностью использовать недвижимость в связи с характе- ром наложенных ограничений, то есть с ограниче- ниями на хозяйст- венную деятель- ность, равнознач- ными запрету та- кой деятельности

---

Вопрос (25) об особенностях порядка

подготовки проектов правил землепользования и застройки

Некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказываются по поводу института градостроительного зонирования в том смысле, что якобы узаконивается произвол в определении и соблюдении градостроительных требований к использованию городских земель и их застройке - градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований.

Важно понимать, что технология профессиональных и общественных ("непрофессиональных") действий по подготовке проектов правил землепользования и застройки качественно отличается от привычной для специалистов градостроительного проектирования технологии подготовки градостроительной документации. Ниже мы покажем, как в действительности ГрК РФ от 29.12.04 регламентирует порядок подготовки проектов правил землепользования и застройки и в чем заключаются нетрадиционные особенности технологии такой подготовки.

ГрК РФ от 29.12.04 регламентирует указанные действия по следующим основным позициям:

1) документы - основания для подготовки проекта правил землепользования и застройки;

2) субъекты подготовки проекта;

3) проверка подготовленного проекта, публичные слушания по обсуждению проекта, утверждение правил землепользования и застройки.

Вопрос 25.1. О документах - основаниях для подготовки проекта правил землепользования и застройки

Во-первых, при подготовке проекта правил землепользования и застройки должны учитываться документы территориального планирования, и прежде всего генеральные планы поселений, городских округов (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04). Что именно должно учитываться и как? Перечислим. Это:

1) зоны с особыми условиями использования территории, выделяемые в строгом соответствии с требованиями технических регламентов. Учет таких зон происходит путем их безусловной, "механической" фиксации в проектах правил землепользования и застройки, в том числе со ссылкой на соответствующие документы, посредством которых были утверждены такие зоны (при их наличии);

2) зоны охраны объектов культурного наследия, утвержденные посредством проектов зон охраны объектов культурного наследия. Учет таких зон также происходит путем их безусловной, "механической" фиксации в проектах правил землепользования и застройки со ссылкой на соответствующие проекты;

3) характеристики функциональных зон, определенных генеральным планом поселения, городского округа, в случае если они описаны специально в положениях о территориальном планировании. Об этом подробно говорилось при обсуждении вопроса 20;

4) другие положения документов территориального планирования (решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, решения об изменении границ категорий земель, решения об изменении административных границ, зафиксированные в документах территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района). Учет такого рода решений также происходит путем их безусловной, "механической" фиксации в проектах правил землепользования и застройки.

---

Следует принять во внимание норму ч. 4 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа". Наличие данной нормы не означает, что такого рода проект будет выполняться при отсутствии всяких оснований и обоснований. Основаниями во всех случаях являются требования о соблюдении технических регламентов, об учете других документов территориального планирования (помимо отсутствующего в данном случае генерального плана), сложившегося землепользования.

Во-вторых, при подготовке проекта правил землепользования и застройки должна учитываться схема существующего землепользования. Этот документ прямо не указан в ГрК РФ от 29.12.04, но необходимость его учета при подготовке проекта правил землепользования и застройки определяется косвенно, по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04. Например, в ч. 1 ст. 30 ГрК РФ от 29.12.04 сказано: "Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях... 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства". Очевидно, что такие права и законные интересы не могут быть обеспечены без того, чтобы предложения проекта правил не опирались на факты существующего, сложившегося на данный момент положения. Кроме того, необходимо учитывать, что правила не могут быть приняты "через голову" правообладателей объектов недвижимости и вопреки их законным интересам, которые они имеют право отстаивать, участвуя в публичных слушаниях по обсуждению проекта правил, а также имеют право оспорить в суде решение об утверждении правил землепользования и застройки (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ от 29.12.04).

В-третьих, должна учитываться документация по планировке территории, поскольку ее решениями могут закрепляться ранее принятые решения документов территориального планирования относительно границ зон планируемого размещения объектов, включая линейные объекты транспортной и инженерной инфраструктуры.

Вопрос 25.2. О субъектах работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки

Этот вопрос следует обсудить применительно к этапу принятия решения о подготовке проекта и непосредственно к самой подготовке проекта документа.

Принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки регламентируется ч. ч. 5 - 8 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04. Решение принимается главой местной администрации, и в нем прежде всего должно быть отражено, применительно ко всей или только к части территории поселения городского округа, поселения будет подготавливаться проект правил. Так, проект может подготавливаться применительно к одному населенному пункту (поселку, городу) в границах муниципального образования, иной части муниципального образования с последующим распространением сферы действия правил. Кроме того, в решении определяются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. В задачи комиссии входит: а) обеспечить подготовку проекта документа, б) провести публичные слушания по обсуждению подготовленного документа и представить после внесения необходимых изменений проект правил главе местной администрации; в) обеспечить применение правил после их утверждения (например, в части проведения публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства).

---

Смотрите также файлы

• ГрК_комм_Филатова_2012.doc

• ЖК_29.06.2012.doc

• ЖК_комм_Бойцов_2006.doc

• ЖК_комм_Глазов_2007.doc

• ЖК_комм_Жуйков_2007.doc