ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2755
Скачиваний: 4
5. Проектную документацию вопреки нормам федерального законодательства во всех без исключения случаях утверждает уполномоченный орган власти.
6. Отсутствуют градостроительные регламенты (и принципиальным образом не устанавливаются посредством правил землепользования и застройки), используя которые орган власти мог бы заранее, до начала подготовки проектной документации, определить и зафиксировать для последующего исполнения застройщиками предельные параметры возможного строительства на соответствующих земельных участках.
7. Утверждается система натурального обмена в виде показателя доли города, которую как фиксированный процент определенного количества построенных квартир (или их денежного эквивалента) инвестор обязан передать администрации в соответствии с инвестиционным контрактом.
Приняв во внимание перечисленные положения, можно воспроизвести логику и последовательность процесса, мотивации его участников, а также результаты в виде характерных особенностей практикуемой региональной системы проектирования, возникающих как неизбежное следствие специфических квазиправовых норм.
1. Изыскано место (неважно, по чьей инициативе, администрации или инвестора) для последующего более точного выявления границ земельного участка. Индивидуальными административными решениями в процессе проектирования границы земельного участка могут изменяться, поскольку, как правило, являются ориентировочными. Квазиправовая возможность для таких изменений обеспечивается неверным, но полезным для дела представлением о расположении земельного участка на хотя и застроенной, но свободной территории: для выделения единичного земельного участка под строительство межевание всего квартала не является обязательным, а до тех пор, пока квартал не размежеван, предлагается считать, что участки многоквартирных домов распространяются не далее их отмостки, оставляя территорию квартала якобы свободной для того, чтобы ее можно было занять уплотняющей застройкой. В силу отсутствия подлинных юридически значимых и публично предъявленных градостроительных регламентов ни на одном земельном участке заведомо не определяются и не могут быть гарантированы предельные объемы возможного строительства. Но зато такие объемы могут устанавливаться и изменяться в достаточно широких пределах индивидуальными административными решениями, "творчеством" должностных лиц.
2. Инвестор заинтересован в том, чтобы получить как можно более высокую прибыль и окупить затраты. Для этого он должен выполнить определенные обязательства, включая предоставление городу его доли, и использовать по максимуму возможности - построить здание в таком объеме, чтобы поступления от продажи помещений в этом здании перекрыли бы на максимально возможную величину затраты. У инвестора есть только один способ для определения искомого максимума - подготавливать и обеспечивать принятие индивидуальных административных решений, то есть договариваться с лицами, уполномоченными принимать такие "творческие" решения.
3. Затраты инвестора - это прежде всего доля города. Администрация заинтересована в том, чтобы эта доля была максимальной применительно к каждому земельному участку, предоставляемому каждому инвестору, и путем принятия особых правовых актов создала необходимые квазиправовые инструменты для того, чтобы обеспечить свой максимум. Таким инструментом, в частности, является утверждение уполномоченным органом архитектурного проекта, а фактически - проектной документации (см. выше). С экономической точки зрения такое утверждение означает одновременное определение максимальных объемов строительства, в которых заинтересован инвестор для обеспечения приемлемой прибыли, и максимального размера доли города. После этого определение конкретного показателя доли города, который фиксируется в инвестиционном контракте и утверждается правовым актом, становится, как говорится, делом техники.
Получается, что, с одной стороны, экономические интересы инвесторов и администрации сходятся и состоят в том, чтобы "выжимать максимум" из каждого земельного участка, каждой точки города. Но, с другой стороны, стремление к экономическому максимуму никак не согласуется с тем пределом, который могла бы воспринять городская среда, и часто все пределы просто игнорируются. При этом нормативная правовая база, которая фактически отрицает необходимость установления подлинных градостроительных регламентов, гарантирует, что такие пределы с позиций городской среды администрацией предъявлены не будут и не помешают реализации обоюдного стремления и администрации и инвесторов к нелимитируемому экономическому максимуму. Спонтанно возникающие в теле города многочисленные "свечки-высотки" есть не что иное, как объективное и неизбежное проявление принципиально не ограничиваемого властью экономического стремления к максимуму, а вовсе не проявление заботы уполномоченных должностных лиц о своеобразии города и создании его особого архитектурного стиля. Максимизация совокупных долей города в потоке инвестиционных контрактов не означает оптимизации развития города ни с градостроительной, ни с экономической, ни с социальной, ни с экологической точек зрения.
Региональная нормативная правовая база построена так, чтобы сделать неопределенность фундаментальным принципом системы и одновременно предложить способ преодоления этой неопределенности - посредством индивидуальных решений уполномоченных должностных лиц.
Круг замыкается. Становится ясным логический костяк региональной системы проектирования:
а) нужно обеспечить долю города;
б) чтобы обеспечить городу его долю, нужно допустить возможность выжимать максимум из земельных участков;
в) чтобы обеспечить такую возможность, надо создать неопределенность - отказаться от введения юридически значимых, публично предъявленных и для всех граждан открытых градостроительных регламентов - пределов;
г) неопределенность требует прикрытия в виде производства многочисленных документов, фиксирующих промежуточные технологические, но не обладающие юридической силой результаты проектирования;
д) создав и прикрыв неопределенность технологическими, не несущими правовой нагрузки документами и гарантировав тем самым поддержание неопределенности, можно спокойно "переключить стрелки" на обеспечение функционирования системы по принципу индивидуального принятия "творческих" решений уполномоченными должностными лицами.
Вопрос (38) о государственной экспертизе
проектной документации
Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, стать собственником объекта и использовать его для своих нужд или распорядиться им в пользу других лиц. Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в том случае, если проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором застройщик кровно заинтересован. Такую проверку могут выполнять разные субъекты, например частные лица - застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации. И сразу возникает вопрос об ответственности.
Вопрос 38.1. О том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации
ГрК РФ от 07.05.98 определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. ГрК РФ от 29.12.04 говорит, что не во всех, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в ч. ч. 2, 3 ст. 49).
Оказывается, ответить на поставленный вопрос нельзя, не ответив предварительно на другой, тоже важный вопрос - об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Последний возникает как логическое следствие нижеследующих положений.
1. Государственная экспертиза - это один из многих видов проверки, который отличается от других только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а уполномоченный государственный орган. Суть проверки в этом случае, как, впрочем, и во всех других, заключается в том, чтобы подтвердить соответствие проектной документации установленным требованиям.
2. Если соответствие подтверждено, то выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Но предположим, что в процессе строительства или в ходе эксплуатации объекта произошло его обрушение, и расследование показало, что причиной является некачественная проектная документация, ее несоответствие установленным требованиям безопасности, хотя на эту документацию было предоставлено положительное заключение государственной экспертизы. Этот факт означает, что государственный орган не выполнил свои обязанности или выполнил их некачественно. С правовой точки зрения второе равнозначно первому.
3. Должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно - по той очевидной причине, что не может быть не отвечающего за свою деятельность государственного органа. В то же время об ответственности - уголовной ли, административной, имущественной или дисциплинарной - можно говорить только с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас важнее всего разобрать вопрос об имущественной ответственности.
Итак, должен ли уполномоченный государственный орган нести имущественную ответственность за неисполнение своих обязанностей? В поисках ответа на вопрос нам предстоит рассмотреть все возможные схемы - как практикуемые, так и гипотетические, но сначала необходимо зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.
Во-первых, имущественная ответственность любого лица в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения объекта недвижимости, произошедшего по причине некачественной проектной документации.
Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций. Почему только часть? Потому, что эксперты не могут нести основное обязательство вследствие причинения вреда. Ведь экспертиза по природе своей - это посредничество между разработчиком проектной документации и органом власти, которому эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы в том, чтобы предоставить разработчику "помощь со стороны". Именно разработчик в процессе подготовки проектной документации должен обеспечить ее соответствие установленным требованиям, поэтому основное обязательство вследствие причинения вреда всегда будет нести он. Если экспертиза не проводится, разработчик может быть единственным ответственным лицом, в противном случае дополнительную ответственность несет орган экспертизы.
В-третьих, в случае установления вины уполномоченного органа государственной экспертизы денежные средства в счет причинения ущерба выплачиваются не этим органом непосредственно, а из средств соответствующего бюджета.
В-четвертых, есть два способа распределения ответственности между ответственными лицами, в данном случае разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть и больше, например, может появиться третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу). Это солидарная ответственность и субсидиарная ответственность. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть по выбору истца направлен в адрес любого из ответственных лиц, например в адрес органа государственной экспертизы. Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. В свою очередь, это лицо может в регрессном порядке востребовать от другого ответственного лица компенсации полностью или частично ущерба пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из соответствующего бюджета - в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.
В-пятых, в связи с рисками значительного причинения вреда система ответственности при проектировании должна поддерживаться дополнительными инструментами. Можно выделить два таких инструмента: страхование ответственности разработчиков проектной документации (обязательного или добровольного) и создание саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием у таких организаций компенсационных фондов. Ни то ни другое по состоянию на 2007 год в России не создано. Проект ГрК РФ от 29.12.04, принятый 10 июня 2004 года Государственной Думой в первом чтении, содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание системы саморегулируемых организаций, но по разным причинам федеральным законодателем они были исключены из окончательного текста Кодекса. Таким образом, предложенное ГрК от 29.12.04 решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.
Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с точки зрения ответа на поставленный выше вопрос, а именно во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы: "без ответственности", "с максимальной ответственностью" и "с частичной ответственностью". Наша задача - понять, какие схемы должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в практикуемые схемы посредством закрепления законодательными нормами.
Схема 1: "без ответственности" - орган государственной экспертизы проектной документации имущественной ответственности не несет. Такая схема существовала до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. При ней в случае причинения вреда по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы:
1) соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы будут привлечены к административной либо к уголовной ответственности - в зависимости от размера причинения вреда и тяжести последствий;
2) компенсации за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам со стороны государства не произойдет;
3) компенсацию за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но, скорее всего, он будет не в состоянии такую компенсацию предоставить;
4) фактически государство участвует, но ни за что не отвечает, перелагая имущественную ответственность на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по его вине.
Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет, чтобы его граждане его уважали. Отныне такая схема благодаря ГрК РФ от 29.12.04 в России не будет применяться.