ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4651
Скачиваний: 2
- круг субъектов договорных отношений;
- перечень и статус органов, уполномоченных принимать решение о предоставлении водяного объекта в пользование;
- сроки действия указанных документов и момент приобретения юридической силы;
- права и обязанности водопользователей;
- порядок заключения, изменения, расторжения договора водопользования и порядок принятия решения о предоставлении водяного объекта в пользование, отказа в таковом, обжалование его;
- юридические основания и принципы взимания платы за водопользование;
- ответственность за несоблюдение условий договора о водопользовании и решение о предоставлении водного объекта в пользование;
- тенденции и опыт разрешений споров;
- факторы возникновения коррупции при заключении договоров о водопользовании и принятом решении о предоставлении водных объектов в пользование.
2. Общий обзор главы. Она обоснованно считается одной из наиболее значимых частей ВК РФ, поскольку устанавливает важнейшие принципы и правила предоставления водных объектов в пользование, содержание и атрибуты необходимых юридически значимых решений (актов) и порядок их принятия (оформления). Глава включает 13 статей, в которых последовательно регулируются вопросы предоставления водных объектов в пользование на основании двух различных по юридическим параметрам актов: договора водопользования и решения о предоставлении водного объекта в пользование.
В статье 11 указаны цели, для достижения которых могут быть заключены договоры водопользования. Этот перечень невелик, он включает всего три цели:
1) забор (изъятие) воды из поверхностных водных объектов (видимо, для самых разных, но всегда законных нужд);
2) использование акваторий водных объектов, в том числе для рекреационных нужд;
3) использование водных ресурсов для производства электроэнергии.
Цели и виды деятельности по использованию водных объектов по договору водопользования, таким образом, в основном определены в самом общем виде. Это решение законодателя оставляет возможность широкого усмотрения субъектов договорных отношений касательно планируемой и осуществляемой деятельности. Возможно, такая регламентация будет способствовать инвестициям и эффективному использованию водных объектов, возможно, она вызовет негативные последствия в плане охраны водных ресурсов.
Более подробно урегулированы в статье 11 цели деятельности, узаконенные решением о предоставлении водных объектов в пользование (ч. 2). Этот перечень также является закрытым и включает 11 пунктов: от целей обеспечения охраны страны до организованного отдыха детей и других особо защищаемых социально граждан.
Кроме того, в статье 11 перечислены цели использования водных объектов, для достижения которых не требуется специального юридического оформления ни в форме договора, ни в форме решения о предоставлении водного объекта в пользование. Этот перечень состоит из 17 пунктов и также является закрытым. Цели водопользования в данном случае весьма разнообразны, предназначены для достижения самыми разными субъектами, характеризуются различными масштабами. Тем не менее они имеют одну общую черту - обеспечение прав граждан и хозяйствующих субъектов при осуществлении ими жизненно важных (или экономически значимых) видов деятельности (поведения). К ним можно отнести: судоходство, забор воды в целях обеспечения пожарной безопасности, рыболовство, научные цели, полив, купание и удовлетворение иных личных и бытовых нужд граждан.
Статья 12 определяет субъектов договорных отношений, момент заключения и содержит отсылочную норму к гражданскому законодательству об аренде.
В статье 13 формулируются общепринятые параметры (атрибуты) договора, то есть те сведения, которые обязательно должны быть в нем указаны, начиная от данных, характеризующих водный объект, цели, сроки, виды деятельности, размеры платы и т.п. Здесь же обозначены виды и порядок предоставления информации о водном объекте, пользование которым определяется в любом договоре.
Важное предписание - о сроке договора - содержится в статье 14: он не может превышать 20 лет. В отношении сроков (новых) на заключение договора водопользования установлены для ряда субъектов преимущественные права (ст. 15).
В главе также регулируются процедурные вопросы, касающиеся порядка заключения, изменения и расторжения договора (ст. ст. 16, 17), определяются общие основания ответственности сторон договора и порядок взимания платы за нарушение условий договора в виде пени, штрафов (ст. 18), порядок передачи прав и обязанностей другим лицам, сроки передачи (ст. 19).
Одной из наиболее значимых является статья 20, регламентирующая плату за пользование водными объектами, принципы ее установления в зависимости от экономических, естественно-природных, экологических показателей, а также с учетом равномерности поступления платы за пользование водными объектами и порядок определения ставок (отсылочная к подзаконным актам норма).
В этой же главе регулируются вопросы предоставления водного объекта в пользование на основании соответствующего решения, определяются круг субъектов, уполномоченных его принимать, содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядок его принятия, момент вступления в силу, иные вопросы (статьи 21, 23).
3. Основные понятия. Часть из них заимствована из гражданского права ("договор", "стороны", "заключение", "условия" и т.п.), часть - из административного ("решение о предоставлении"), часть широко используется в экологическом и природоресурсных отраслях ("забор", "изъятие водных ресурсов", "водопользователь" и т.п.).
4. История развития институтов договора и решения. Ранее действовавшее водное законодательство в большей мере было сориентировано на разрешительную систему (лицензирование водопользования), хотя также предусматривало и договорные отношения в данной сфере. Водный кодекс РФ 2006 г. существенно расширяет возможности заключения договоров на водопользование, что соответствует общей тенденции замены административно-правовых инструментов гражданско-правовыми. Аргументами послужили такие соображения, как необходимость преодоления коррупции, бюрократизма, повышения свободы деятельности хозяйствующих субъектов, изменение экономических основ природопользования и т.п.
В то же время возможность предоставления водных объектов в пользование по решению Правительства РФ и иных указанных в главе 3 ВК РФ органов означает потенциально широкое применение административно-правового инструмента. Фактически произошла замена лицензирования на другой вид административно-правовых действий - решение. Также произошла замена субъектов выдачи документа на пользование водным объектом: вместо специализированного органа по управлению, контролю и надзору в области использования и охраны водных ресурсов соответствующие полномочия переданы органам общего управления. Сложно сделать вывод в том, насколько удачным окажется такое решение законодателя и насколько органично оно вписывается в административно-правовую реформу, проводимую в стране с весны 2004 г., будет ли оно способствовать преодолению коррупции и иных злоупотреблений или, напротив, приведет к росту правонарушений и ущемлению прав граждан и юридических лиц, к снижению уровня охраны водных объектов.
При этом надо учитывать, что согласно статье 5 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <64> лицензии, выданные до 1 января 2007 года, сохраняют свою силу при долгосрочном или краткосрочном пользовании водными объектами до истечения их срока. Действие лицензии может быть прекращено до истечения срока, на который она была выдана, если водопользователь-обладатель такого разрешающего документа добровольно заключит договор водопользования или в установленном новом ВК РФ порядке приобретет право водопользования по решению уполномоченного органа.
--------------------------------
<64> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2080.
5. Связь норм главы с иными предписаниями ВК РФ. Наиболее тесно положения главы 3 ВК РФ соотносятся с общими нормами о праве водопользования, содержащимися в главе 2 ВК РФ. Помимо этого, при освоении и применении предписаний комментируемой главы надо учитывать статьи 24 - 27 ВК РФ о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений, ст. ст. 37 - 54 о целях, видах водопользования, его ограничениях и т.п., поскольку нарушение правил и требований, равно как и требований по охране водных объектов, может повлечь расторжение договора о водопользовании, отмену решения о предоставлении водного объекта в пользование и другие последствия.
6. Проблемные ситуации и трудности применения. Они в основном вызваны переходом на новую систему договоров и решений о предоставлении водных объектов в пользование, необходимостью сочетать как позитивное управление и деятельность водопользователей, так и реализацию функций контроля и надзора с новым и старым законодательством, в частности с лицензионным водопользованием. Дополнительные проблемы в плане освоения предписаний водного законодательства и расширения сферы деятельности возникают у должностных лиц органов государственной власти, уполномоченных в настоящее время на принятие решений о предоставлении водных объектов в пользование. Это связано с необходимостью проверки документации, получением специальных познаний в области водного права и экологии в целом, осуществлением контрольных функций.
Для водопользователей, заключающих договоры и ходатайствующих о принятии решения о предоставлении им права водопользования, ситуация изменилась мало. Должностные лица и органы, осуществляющие административное производство по делам о водных нарушениях, вынуждены учитывать изменения, внесенные в статью 7.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях (см. статью 15 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса РФ", а также комментарий к ст. 68 ВК РФ).
Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 11
1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья достаточно объемна и посвящена порядку, а точнее, основаниям предоставления водных объектов в пользование. Она выделяет виды водопользования, требующие обязательного заключения договора водопользования или принятия решения соответствующих органов власти, и случаи, когда объект может использоваться без специального на то решения или соглашения.
Статья содержит исчерпывающий перечень таких целей и видов деятельности. Она состоит из четырех частей. Первая и вторая содержат перечень случаев, когда водный объект предоставляется в пользование на основании договора водопользования и решения уполномоченного органа власти. Третья часть перечисляет виды водопользования, не требующие особого оформления. И наконец, четвертая часть является отсылочной нормой к статьям комментируемого Кодекса о полномочиях органов власти различных уровней (ст. ст. 24 - 27).
2. Цели и сфера применения, адресаты статьи. Комментируемая статья направлена на то, чтобы четко установить различия в способах предоставления водных объектов в пользование и установить общие принципы такого предоставления. Следовательно, она предназначена для всех водопользователей.
Адресаты статьи - это любые физические и юридические лица, предполагающие приобретать или продлевать право водопользования, а также должностные лица органов, уполномоченных принимать решения о предоставлении водного объекта в пользование.
3. Основные понятия. В комментируемой статье понятийный аппарат сформирован применительно к вопросу о классификации целей предоставления водного объекта в пользование.
Комментируемый Водный кодекс РФ исключил понятия специального и общего водопользования, т.е. фактически главным критерием правомерности использования водного объекта становится его соответствие разрешенным Водным кодексом РФ случаям. И если ранее принципиальным моментом являлся способ водопользования (с применением сооружений, технических средств и устройств или без такого применения), то в действующем законе это уже не имеет значения. Из этого следует: порядок водопользования придется подробно прописывать в договорах водопользования, заключаемых с заинтересованными лицами, посредством установления вида пользования водным объектом.
3.1. Забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов. Право забора приобретается на основании договора водопользования, заключаемого между собственником водного объекта и лицом, заинтересованном в приобретении права водопользования. Забор воды может производиться с разными целями и способами, порядок и правила осуществления этих действий регламентированы в первую очередь комментируемым Кодексом.
Пункт 10 части 2 комментируемой статьи исключает из общего правила предоставления права забора/изъятия водного ресурса из водного объекта, случаи забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ). При использовании водного объекта в этих целях требуется принятие решения уполномоченного органа власти.
3.2. Использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей на основании договора водопользования. Таковое разрешено пунктом 2 ч. 1 комментируемой статьи. Достаточно общая фраза "использование акватории водных объектов" подразумевает тем не менее такое использование акватории, которое нельзя отнести ни к одному из видов водопользования, перечисленных в частях 2 и 3 данной статьи, а этот список довольно обширен (о понятии акватории см. комментарий к ст. 1).
3.3. Использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Это третий случай использования водного объекта на основании только лишь заключенного договора водопользования. Фактически в данном пункте речь идет об эксплуатации гидроэнергетических сооружений. Единственное требование, которое законодатель предъявляет к такому виду использования водного объекта, - оно должно осуществляться с учетом интересов других водопользователей и с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов. При этом водопользователи, эксплуатирующие гидроэнергетические сооружения, обязаны обеспечить режим работы и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (подробнее см. комментарий к ст. 46).
3.4. Использование водных объектов для обеспечения обороны страны и безопасности государства. На основании решения уполномоченного органа власти (собственника водного объекта) водный объект предоставляется для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Прежде всего отметим, что обеспечение обороны страны и безопасности государства является одной из причин, по которой могут быть ограничены гражданские права (ст. 1 ГК РФ).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" <65> под обороной понимаются система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.