ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4698
Скачиваний: 3
Существенные ограничения и запреты устанавливаются в статье 60 "Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водохозяйственных систем". Эта статья состоит из семи частей и в основном воспроизводит сложившиеся в отечественном законодательстве запреты, требований, ограничения, в первую очередь сформулированные в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <375>
--------------------------------
<375> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.
Но далее Водный кодекс РФ в отдельных статьях разворачивает и детализирует положения статьи 60. Так, в статье 61 регулируются вопросы охраны водных объектов при производстве работ, а в ст. 62 - при осуществлении такой специфической (с учетом воздействия на состояние и качество вод, сохранность водных биоресурсов) деятельности как производство электроэнергии. Иные виды работ, оказывающие либо способные оказать негативное воздействие на водные объекты, в Кодексе не регламентируются отдельными нормами (статьями).
В ряде статей комментируемой главы законодатель в целях регулирования охраны водных объектов меняет подход, исходящий из области деятельности (хозяйствования), и использует объектный критерий. В статье 67 устанавливаются правила, касающиеся зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций на водных объектах, а также вопросов организации деятельности по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидацию его последствий.
Надо сказать, что такое неоднородное, опирающееся на различные критерии регулирование экологических аспектов охраны водных объектов в принципе снижает потенциальную эффективность предписаний ВК РФ как одного из водных актов экологического законодательства и оставляет слишком много вопросов для их регламентации в подзаконных актах.
3. Основные понятия. Центральным в комментируемой главе является понятие "охрана".
Термин "охрана" подразумевает в данном случае совокупность установленных законом мер по защите водных объектов от негативного воздействия антропогенных и природных факторов, повышению их экологически ценных свойств, а также средств обеспечения законных интересов субъектов водопользования.
Некоторые термины разъясняются в статье 1 ВК РФ, некоторые - в иных актах российского экологического законодательства (например, "загрязнение", "засорение", "истощение", "дренажные воды", "водоохранные зоны" и т.п.). Необходимые разъяснения названных и иных понятий даны в комментарии к каждой статье главы.
4. Связь норм главы с иными статьями ВК РФ. Связь существует с нормами главы 1, в первую очередь с определениями понятий, используемых в Кодексе, а также с предписаниями главы 5, поскольку использование водных объектов неразрывно связано с их охраной и, как правило, не может осуществляться без сопровождения природоохранными мероприятиями самого разного характера. Многие положения главы 6 учитываются при применении и толковании статей 68 и 69 об административной и уголовной ответственности за нарушение водного законодательства и возмещении причиненного вреда.
5. История развития правового института охраны водных объектов. Нормы об охране вод (водных ресурсов, водных объектов) представляют собой комплексный правовой институт. В многочисленных актах экологического и смежного законодательства - в ВК РФ, федеральных законах о внутренних морских водах, территориальном море, о безопасности гидротехнических сооружений в УК РФ, КоАП РФ и подзаконных нормативных правовых актах - содержатся предписания об охране водных объектов.
В советский период был принят ряд постановлений Совета Министров СССР и ЦК КПСС об охране отдельных акваторий от загрязнения (например, Черного моря). Российская Федерация (ранее и СССР) является участником международных конвенций об охране морской среды, водно-болотных угодий, трансграничных рек и др. <376>. Важную роль в охране вод сыграли Федеральная целевая программа и "Возрождение Волги", программы охраны малых рек и др.
--------------------------------
<376> Подробнее см.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. М.: Эксмо, 2006; Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды. М.: Городец, 2009.
6. Проблемные ситуации и трудности применения. Они в основном порождаются слишком общим характером большинства содержащихся в главе предписаний, что требует обращения к подзаконным актам и иным законодательным актам Российской Федерации, а иногда и к источникам международного права окружающей среды. Поиск нормативного материала может занять много времени.
Кроме того, проблемы возникают при разграничении законного (разрешенного) загрязнения водных объектов, осуществляемого в ходе хозяйственной и иной деятельности, и противоправного загрязнения либо загрязнения с превышением лимитов сброса сточных вод.
На уровне реализации правовых норм об охране водных объектов сказываются недостатки финансирования природоохранных мероприятий, отставание технологии, ошибки при размещении производственных объектов, недобросовестное создание водохранилищ, строительство каналов, осушение болот и другие "стройки века", проекты сталинского и "застойного" периодов и др.
Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
Комментарий к статье 55
1. Общий обзор статьи. Она устанавливает наиболее важные для всех направлений и форм охраны водных объектов требования, которые затем конкретизируются с учетом:
а) специфики самих объектов охраны;
б) оказываемых на них антропогенных воздействий, их способов, средств, орудий и последствий, экологических рисков и т.д.
Комментируемая статья состоит из двух частей, которые в основном содержат нормы отсылочного характера. В части 1 устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мероприятий по охране водных объектов. Это норма прямого действия. Перечень такого рода мероприятий является закрытым и исчерпывается деятельностью по:
а) охране водных объектов;
б) предотвращению:
- во-первых, загрязнения;
- во-вторых, засорения;
- в-третьих, истощения вод;
- в-четвертых, ликвидации последствий загрязнения, засорения, загрязнения, истощения.
При этом в части 1 содержится оговорка, не касающаяся собственников водных объектов - физических и юридических лиц (т.е. частных собственников), а относящаяся к исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления, если в их собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной) находятся нуждающиеся в охране водные объекты.
Природоохранные мероприятия осуществляются указанными органами только в пределах их полномочий согласно статьям 24 - 27 ВК РФ. Эта оговорка должна способствовать упорядочению финансирования, планирования и реализации деятельности по охране водных объектов, а также повысить ответственность исполнительных органов государственной власти Российской Федерации как основного собственника водных ресурсов страны.
Вторая часть комментируемой статьи является избыточной. В ней воспроизводится само собой разумеющееся положение о том, что физические и юридические лица должны соблюдать закон.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в установлении обязательности проведения природоохранных мероприятий при использовании и владении водными объектами всеми без исключения собственниками водных объектов и водопользователями. Эта цель полностью соответствуют второму принципу водного законодательства, а именно приоритету охраны водных объектов перед их использованием (см. комментарий к ст. 3).
Указанная цель и все содержание комментируемой статьи определяют сферу применения ее предписаний максимально широко. Действительно, все собственники водных объектов и все водопользователи обязываются проводить меры по охране водных объектов, вне зависимости от их статуса, а также от того, на какой территории (акватории) они осуществляют хозяйственную и иную деятельность. Таким образом, сфера действия комментируемой статьи охватывает всю территорию Российской Федерации.
Адресаты статьи указаны в ее тексте исчерпывающим образом. Но, безусловно, ее предписания должны учитываться и должностными лицами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране водных объектов, т.е. работниками природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, а также судьями.
3. Основные понятия. Большинство терминов, использованных в тексте статьи, разъясняется в статье 1 (например, "водный объект", "истощение вод") или раскрывается в иных статьях комментируемого Кодекса. Например, понятие "загрязнение" дано путем описания способов его совершения - "сброс сточных вод".
В ряде случаев использованные в данной статье термины заимствованы из актов смежного федерального законодательства ("ликвидация последствий", "физическое лицо", "юридическое лицо" и т.п.) или разъясняются доктриной экологического, административного, уголовного права (см. комментарий к ст. ст. 1, 8, 24 - 27, 68 - 69).
4. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Как и любые нормы, устанавливающие какую-либо обязанность в общем виде, данная статья трудно реализуется на практике. Ее применение должно опираться на детальное правовое регулирование порядка осуществления мер по охране водных объектов, их планирования, информационного обеспечения, финансирования, технико-материального обеспечения и пр. Последующие статьи данной главы снимают названные трудности лишь частично, поскольку и сами они в большинстве случаев содержат общие формулировки.
5. Содержание мероприятий по охране водных объектов. Цели этих мероприятий в части 1 комментируемой статьи не обозначены: законодатель употребил наиболее общую из возможных конструкций - "по охране". И тем не менее такие мероприятия должны быть предусмотрены по многим соображениям.
Во-первых, это указано в законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в договорах о водопользовании или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к ст. ст. 13, 22).
Во-вторых, они должны быть технологически и технически осуществимыми с учетом современного состояния науки и техники.
В-третьих, меры по охране водных объектов при их осуществлении не должны препятствовать или тем более исключать возможности законных видов водопользования, нарушать права и интересы третьих лиц, а также подрывать финансовое (экономическое) положение субъекта. Иными словами, при их проведении следует соблюдать баланс экологических и экономических интересов на основе взвешивания "выгод - расходов", но при этом, конечно, при всех прочих условиях необходимо соблюдать принцип приоритета охраны вод перед их использованием.
В-четвертых, должны быть просчитаны экологозначимые последствия реализации мероприятий по охране водных объектов таким образом, чтобы их проведение не вызвало иных негативных результатов (например, заселение "зацветших" водохранилищ американским сомиком привело к уничтожению им других видов рыб).
В-пятых, при планировании таких мер должны быть учтены их воздействия на другие компоненты окружающей среды, например, на растительность на берегах водных объектов, а также предусмотрена возможность многоцелевого эффекта.
Законодательством закреплены обязанности водопользователей (например, при использовании водных объектов в промышленности и энергетике они должны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, сохранению их температурного режима). Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и отработки водохранилищ, порядок их эксплуатации, принимать противоэрозионные, лесохозяйственные, агротехнические и другие меры, направленные на предупреждение водной эрозии почв, загрязнения, заиления, засорения и истощения водохранилищ; поддержание благоприятного водного режима и качества воды, улучшение условий водопользования населения и среды обитания животных и растений, поддержание водохранилищ в надлежащем техническом и санитарном состоянии (см. комментарий к ст. 45).
Таким образом, возлагаемые на собственников водных объектов и водопользователей обязанности по проведению мероприятий по охране водных объектов должны отвечать началам законности, легитимности, исполнимости, целесообразности, экологической обоснованности и комплексности. Соответственно, это означает, что:
- указанные субъекты действуют во исполнение требований закона, не нарушают их;
- данные требования должны быть установлены в федеральных законодательных актах, законодательных актах субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актах, актах органов местного самоуправления, оговариваться в виде условий при заключении договоров водопользования или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование;
- обязанности собственников водного объекта по проведению водоохранных мероприятий должны определяться с учетом реальности их осуществления в данном месте, в указанные сроки;
- меры по охране водных объектов базируются на экологических критериях, должны быть научно обоснованными, а в необходимых случаях подтверждаться положительными заключениями государственной экологической экспертизой <377>;
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.
<377> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010.
- они должны учитывать потребности охраны лесов и иной растительности, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, но при этом и экологические интересы собственников водных объектов и третьих лиц, например, право граждан на отдых, осуществляемый ими на водных объектах общего пользования (см. комментарий в ст. 6).
6. Содержание мероприятий по предотвращению загрязнения водных объектов. Поскольку загрязнение водных объектов представляет собой и процесс, состоящий в привнесении в них вредных (химических, биологических, радиоактивных) веществ, их соединений и смесей, и результат, т.е. нахождение в водном объекте таких веществ, их соединений и смесей в виде взвешенных частиц, растворенных в воде элементов, осадков на дне водного объекта, что меняет качество (свойства) вод, законодатель разделяет меры по предотвращению загрязнения водных объектов, о которых идет речь в части 1 комментируемой статьи, и меры по восстановлению природных свойств водного объекта, которые следует относить также к мерам по охране водных объектов.
6.1. Предотвращение загрязнения водных объектов. Как мера профилактического характера она обеспечивается правовыми, организационными, техническими и иными способами. Правовыми мерами в данном случае следует считать установление запретов и ограничений. Некоторые из них определены в ст. 56 (см. комментарий к ст. 56), например, запрет сброса и захоронения в водных объектах отходов производства и потребления (ч. 1 ст. 56, ч. 1 ст. 57, ч. 2 ст. 59), подкрепляемый уголовно-правовыми запретами загрязнения вод и морской среды по статьям 250 и 252 УК РФ (см. комментарий к ст. 68).