ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4693
Скачиваний: 3
12. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Как правило, они порождены общим характером формулировок. Это преодолевается путем обращения к иным нормам ВК РФ и актам смежного экологического законодательства, подзаконным актам.
Иной род проблем возникает при фактической оценке степени достаточных усилий собственников водных объектов, физических и юридических лиц, обязываемых законом к проведению мер по охране водных объектов, и наличию в их распоряжении соответствующих технических и финансовых средств. В каждом случае деятельность указанных субъектов должна осуществляться в рамках закона и в его исполнение.
Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 56
1. Общий обзор статьи. Она состоит из семи частей, является объемной и весьма разнородной по содержанию и форме правовых предписаний. В нее включены и конкретные нормы прямого действия, и общие нормы, сформулированные абстрактно, и отсылочные нормы.
В части первой комментируемой статьи содержится запрет на сброс сточных вод и захоронение ряда отходов и материалов (предметов). Во второй части содержится отсылочная к другим актам российского законодательства норма очень неопределенного характера. Здесь говорится о проведении работ на водном объекте, т.е. указывается некая деятельность и место ее проведения, а также обозначаются результаты (последствия) этой деятельности - образование твердых взвешенных частиц. В итоге дается отсылка к требованиям законодательства Российской Федерации.
Третья часть комментируемой статьи представляет собой также сформулированную самым общим образом отсылочную норму о мерах предотвращения загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций. Ни содержание мер, ни субъекты их проведения, ни их обязанности здесь не конкретизируются.
Часть четвертая комментируемой статьи юридико-технически построена совершенно иначе, чем предыдущие нормы. В ней установлено требование о том, что содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы. Следовательно, с одной стороны, здесь также имеет место отсылочная норма, но с другой стороны, законодатель все же определяет значимые показатели благодаря перечню вредных (загрязняющих) веществ и соединений, указанию на ПДУ и иные нормативы, последствия для здоровья человека.
В пятой и шестой частях комментируемой статьи установлены родственные (соподчиненные) запреты на захоронение и сброс в водные объекты особо опасных веществ и их соединений. Эти запреты дополняются указанием на запрет по части 7 комментируемой статьи, который является более широким, с одной стороны, поскольку в нем говорится о проведении взрывных работ на основе "иных видов промышленных технологий", а с другой - более узким, потому что в данной части вновь повторяется запрет привнесения выделяемых в результате такого рода работ только радиоактивных и токсичных веществ.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Цель обозначена в ее названии: охрана водных объектов от загрязнения и засорения. Но по тексту эта общая, можно даже сказать, глобальная цель уточняется и конкретизируется. Такими конкретизирующими целями являются:
а) обеспечение правопорядка и законности при использовании водных объектов;
б) воспрепятствование незаконным сбросам сточных вод и захоронению отходов;
в) предупреждение загрязнения водных объектов;
г) установление дополнительных гарантий соблюдения экологических требований при производстве отдельных видов работ на водных объектах, в первую очередь связанных с использованием особо опасных веществ и материалов (радиоактивных, токсичных).
Сфера действия предписаний статьи. С одной стороны, применение комментируемой статьи предполагает самые широкие возможности. Действительно, охрана водных объектов от загрязнений и засорения ввиду и количества этих объектов, и разнообразия деятельности, приводящей или могущей привести к их загрязнению и засорению, невообразимо велики. С другой стороны, формулировки, содержащиеся в комментируемой статье, сужают сферу ее применения по сравнению с идеей, заложенной в названии статьи. Это однозначно проявляется при анализе положений, содержащихся в частях 2, 3, 4, 7 комментируемой статьи.
Адресатом статьи является чрезвычайно широкий круг лиц: водопользователи, граждане, собственники водных объектов, должностные лица, обязанные осуществлять контроль за охраной водных объектов от загрязнения и засорения; должностные лица предприятий и организаций, в ходе деятельности которых осуществляется сброс сточных вод в водные объекты, может возникнуть необходимость размещения отходов, а также должностные лица предприятий и организаций, функционирование которых приводит к образованию вредных (химических, радиоактивных, биологических) веществ, поступающих (законно или противоправно) в водные объекты.
Безусловно, предписания комментируемой статьи должны приниматься во внимание работниками природоохранных органов, правоохранительных органов, прокуратуры, судьями - в случае осуществления ими функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства об охране водных объектов, по рассмотрению жалоб и заявлений, а также исков граждан, их объединений, юридических лиц, по расследованию уголовных дел и ведению административного производства.
3. Основные понятия. В комментируемой статье употребляются разные термины. Часть из них относится к категории общеправовых, например "здоровье человека", "запрещается" и т.п. Но большинство понятий, используемых в статье 56, имеет весьма специализированный характер, обозначая различные виды вредных веществ ("твердые взвешенные частицы", "радиоактивные вещества", "пестициды", "агрохимикаты", "опасные вещества", "токсичные вещества", "ядерные материалы"), либо иные термины, связанные с предупреждением загрязнения и засорения водных объектов (например, "ядерные технологии", "нормативы допустимого воздействия"), а также наступающие последствия.
Отдельные из упомянутых понятий разъясняются в нормах комментируемого Кодекса, некоторые - в других законодательных актах (например, в Федеральных законах "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об отходах производства и потребления", "Об использовании атомной энергии"), но многие на сегодняшний день расшифровываются только доктриной экологического права.
3.1. Водные объекты - см. комментарий к ст. 1.
3.2. Загрязнения - см. комментарий к ст. 35.
3.3. Засорение - см. комментарий к ст. 35.
3.4. Захоронение - деятельность по изоляции отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, которая обеспечивает их непроникновение в окружающую среду.
3.5. Сброс сточных вод, отходов и др. представляет собой завершающий этап процесса обращения с ними, который начинается с их образования, сбора, очистки, транспортировки до места сброса. Сброс сточных вод означает их введение, размещение, перекачивание в водные объекты (см. также комментарий к ст. 44).
3.6. Отходы производства и потребления - Федеральный закон 1998 г. определяет понятие отходов производства и потребления как "остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства" (ст. 1).
Обычно, когда речь идет об отходах производства и потребления радиоактивных отходов, имеются в виду ядерные материалы и радиоактивные вещества (в любом агрегатном состоянии), дальнейшее использование которых не предусматривается, а также материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные нормативными актами, и которые образуются при добыче и переработке радиоактивных руд, изготовлении ядерного топлива, в процессе производства энергии на атомных электростанциях, при переработке отработавшего ядерного топлива, при производстве оружейных ядерных материалов, в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками, при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов, при использовании радионуклидов в медицине, науке и технике, при подземных ядерных взрывах (радиоактивные отходы разделяются на жидкие, твердые и пульпы, т.е. смесь нерастворимых отходов радиоактивных материалов с жидкостью, низкоактивные и высокоактивные).
3.7. Выведенные из эксплуатации суда, их части и механизмы - это неиспользуемые в целях судоходства самоходные плавучие сооружения, функционирующие на основе использования судовой тяги, в том числе смешанного (река-море) плавания.
3.8. Иные плавучие средства, их части и механизмы. Под иными выведенными плавсредствами следует понимать несамоходные плавучие сооружения, в том числе дноочистительные снаряды, плавучие краны и проч. - см. комментарий к ст. 47.
3.9. Авария - см. комментарий к ст. 67.
3.10. Чрезвычайная ситуация - понятие "чрезвычайная экологическая ситуация" впервые было введено статьей 58 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", определившей зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" сохранил отсылочную норму статьи 57 "Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций", правда, выделив для нее целую главу - VIII. Здесь говорится: "Порядок объявления режима зон экологического бедствия определяется законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации".
Российское законодательство использует также ряд смежных понятий: "зона экологического бедствия", "чрезвычайная ситуация", "чрезвычайное положение", "угроза безопасности", "бедствие", "стихийное бедствие", "экологический риск", "зона экологического риска" и пр.
Чрезвычайная ситуация - это обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными последствиями.
Федеральный закон от 21.12.1994 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в статье 1 устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Элементами чрезвычайной ситуаций являются:
а) наличие угрозы (реальной, потенциальной, неизбежной, чрезвычайной);
б) последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные);
в) необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий.
Ситуация признается чрезвычайной, когда она приобретает новые черты тенденции, характеризуется кризисностью положения.
3.11. Пестициды - химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты). Действующее вещество пестицида представляет собой биологически активную его часть, использование которой в виде различных препаративных форм приводит к воздействию на тот или иной вид вредного организма или на рост и развитие растений.
3.12. Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (Федеральный закон от 24.06.1997 "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"). Пестициды и агрохимикаты делятся на:
а) внесенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории России;
б) ограниченного использования, которые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испытаний повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую природную среду; применение их осуществляется на основе специального разрешения;
в) запрещенные к применению.
3.13. Естественный радиационный фон - космическое излучение и излучение, создаваемое природными радионуклидами, содержащимися в земле, воде, воздухе, др. элементах биосферы, в пищевых продуктах, в организме человека и животных <378>.
--------------------------------
<378> http://slovari.yandex.ru
3.14. Ядерные материалы - это материалы, содержащие или способные воспроизвести (расщепляющиеся) ядерные вещества.
3.15. Радиоактивные вещества - в узком смысле это не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение, т.е. излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков.
3.16. Ядерные технологии. Данное понятие не раскрывается Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", но о его содержании можно судить по понятию ядерной установки.
Термин "ядерные установки" охватывает сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства, сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами, сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях, другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.
Федеральным законом от 10.07.2001 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" этот перечень был расширен за счет введения понятий тепловыделяющей сборки ядерного реактора, т.е. машиностроительного изделия, содержащего ядерные материалы и предназначенного для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции, и облученных тепловыделяющих сборок ядерного реактора, т.е. облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборок, содержащих отработавшее ядерное топливо.