Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

341

OАА

20 

А О

ОУ

340

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

«принадлежности человека к оссийской едерации».  такой
комбинации авторы усматривали важное преимущество своего
проекта перед официальным, где членение было иным: сначала ос-
новы конституционного строя, а затем все права — как прирож-
денные, так и благоприобретенные (в конечном итоге к такой
структуре склонилось и онституционное совещание).

рава, конечно, можно было излагать в любой последова-

тельности. ожно было по-разному выходить и из противоречия,
с которым сталкивались авторы всех конституций демократиче-
ских стран: с одной стороны, зафиксировать незыблемость всех
основных прав и свобод, а с другой — оговорить неизбежность
ограничений на реализацию многих из них. Это не выдуманное
противоречие, оно коренится в самой социальной жизни. азра-
ботчики двух проектов пошли разными путями. абочая группа
онституционной комиссии во многих статьях раздела о правах
соорудила как бы «нижнюю» и «верхнюю» палаты (по выраже-
нию . аркса, относившемуся к французской конституции
1848 г.

24

): сначала то или иное право провозглашается, а затем

вводятся его ограничения. Авторы «президентского» проекта из-
брали другой путь: сначала шли статьи, безоговорочно провоз-
глашавшие различные права, за ними следовала специальная ста-
тья, допускавшая «отдельные ограничения прав и свобод»

25

. 

ожно долго спорить, какой из этих вариантов предпочти-

тельнее, но намного существеннее другое: каким образом он-
ституция гарантирует реализацию, ненарушение прав, а это уже
вопрос об организации государственной власти — разделения
властей, системы «сдержек и противовесов», осуществления пра-
восудия. Однако именно в этой части в «президентском» проекте
содержались серьезные дисбалансы и провалы. ад всеми ветвя-
ми власти его авторы поместили мощную фигуру президента. «Aа
что боролись? — комментировали появившийся проект академик
танислав аталин и ячеслав иконов. — мели ъезд народ-
ных депутатов, который мог все, теперь имеем шанс получить од-
ного человека, который может все»

26

.  это была еще далеко не

и ахрая. ыйдя из шокового состояния, в которое его поверг-
ла попытка импичмента,  льцин пригласил ахрая и спросил,
сможет ли он за полтора месяца (т. е. к концу референдума) све-
сти оба проекта в один. ахрай и Алексеев принялись за работу,
к которой чуть позже присоединился обчак. еред соавторами
стояла непростая задача: надо было не только состыковать раз-
ные тексты, но и убедить  льцина в том, что президент должен
стать не главой исполнительной власти, а своего рода арбитром,
парящим над всеми властями.

«роект онституции получился», — сказал  льцин на

встрече с группой юристов за день до его представления

22

.  та-

ком суждении содержалось немалое преувеличение, с какой бы
точки зрения на проект этот ни смотреть. Он, конечно, отличал-
ся рядом несомненных достоинств.  го формулировки, как пра-
вило, были более краткими и юридически отточенными.  что
еще важнее, содержали четкое решение ряда дискутировавшихся
вопросов (фиксировали частную собственность на землю, вводи-
ли запрет на внутренние таможни, разводили компетенцию двух
палат парламента и т. д.). о по совокупности всех характери-
стик этот проект не был лучше того варианта, которым к тому
времени располагала . екоторые его огрехи и излишние ус-
тупки съездовскому большинству новый проект поправлял, дру-
гие — воспроизводил, но содержал он и свои собственные, очень
серьезные дефекты.

а первом месте в представленном проекте, говорил ергей

Алексеев, «...стоят права и свободы человека. Это — его право на
жизнь, это — его право на неприкосновенность, свобода совести
и свобода мысли, свобода собственности»

23

. Однако в изложении

прав «президентский» проект отличался не только от проекта
онституционной комиссии, но и от действовавшей онституции
(после всех внесенных в нее изменений) в основном композицион-
но.  первую главу, наряду с общими положениями, были включе-
ны права человека, которые авторы считали естественными, при-
рожденными, во вторую — гражданские права, вытекающие из

343

OАА

20 

А О

ОУ

342

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

обязательным.  сли же она отказывала в доверии правительству
в целом, то президент должен был представить в недельный срок
в ту же палату предложение о кандидатуре председателя прави-
тельства (нигде не было оговорено, что это не мог быть прежний
премьер).

о самое интересное должно было происходить при возник-

новении коллизии по поводу назначения премьера.  сли овет е-
дерации дважды отклонял предложенную президентом кандидату-
ру на этот пост, к решению вопроса о правительстве следовало
привлечь нижнюю палату — осударственную думу. андидатура
премьера должна была поступить на совместное рассмотрение па-
лат. о если и таким способом утвердить премьера не удавалось
бы, президент получал право досрочно распустить все едераль-
ное собрание и назначить исполняющего обязанности премьера.
ричем нигде не было оговорено, сколько раз президент может
повторять подобную операцию и следовательно, как долго на про-
тяжении срока одного президентства страна может жить вообще
без парламента по схеме: выборы — отказ в утверждении премье-
ра — роспуск едерального собрания — новые выборы. аким
образом, продекларированное право парламента отправить прави-
тельство в отставку превращалось в фикцию, а президент — не
в пример тягостной для него коллизии на VII  — получал
вполне реальную возможность (в том числе и сознательно спрово-
цированную) расстаться с неугодным ему парламентом. Однако
и это было еще не все. мея перед глазами тупики затянувшегося
кризиса, авторы «президентского» проекта изобрели еще одно
ноу-хау, неизвестное в мировом конституционном праве. рези-
дент получал право распустить едеральное собрание не только
из-за спора о премьере и правительстве, но «и в других случаях,
когда кризис государственной власти не может быть разрешен на
основании процедур, установленных настоящей онституцией».

прочем, можно было предположить, что подобная беспре-

цедентная норма заложена лишь для того, чтобы создать запас
прочности в отношениях президента с и без того слабым парла-

самая жесткая оценка.  ней, конечно, содержалось некоторое
преувеличение: и ъезд мог не все, и президент — даже по исход-
ному проекту. Однако власть президента получалась колоссаль-
ной, очень слабо ограниченной и практически неоспоримой при
любом повороте событий.

резидент наделялся громадными полномочиями. верх того,

что отводил ему проект онституционной комиссии, президент,
а не вся система государственных органов, объявлялся «гарантом
онституции, прав и свобод граждан».  его руках сосредоточива-
лись почти все высшие кадровые назначения и отставки, причем
только кандидатуры глав правительства и ентрального банка
должны были представляться для назначения парламенту. азна-
чать же министров и руководителей федеральных ведомств прези-
дент мог по представлению премьера (лица, всецело от него зави-
симого) и после консультации с оветом едерации (которая его
ни к чему не обязывала). Он и только он получал в свои руки та-
кое мощное оружие, как назначение федерального референдума;
никакие иные условия для того (сбор подписей, голосование в пар-
ламенте) в проекте оговорены не были. ыступая арбитром в спо-
рах между государственными органами едерации и ее субъектов,
а также между государственными органами самих субъектов, пре-
зидент приобретал также и судебные функции.

икаких серьезных ограничителей власти президента про-

ект не предусматривал. аже в тех немногих случаях, когда пре-
зидентские назначения и увольнения требовали согласия парла-
мента (например, высших судей или членов овета
безопасности), таковое достаточно было получить лишь в верх-
ней палате — овете едерации. олько овет едерации мог
оказывать некоторое влияние (впрочем, небольшое) на судьбу
правительства. ля его назначения или отставки была придума-
на замысловатая процедура. резидент мог отправить в отставку
как правительство в целом, так и отдельного министра и без со-
гласия овета едерации. Однако вотум недоверия отдельному
министру, вынесенный верхней палатой, не был для президента

345

OАА

20 

А О

ОУ

344

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

ном от некоторых крайностей) виде. Авторы «президентского»
проекта однозначно встали на первый путь.  результате проект
украсили четыре преамбулы и многочисленные повторы. о на-
рушение элементарных правил юридической техники можно бы-
ло счесть мелочью по сравнению с содержательными последстви-
ями. Eолее того, метастазы принятого решения в виде ссылок на
едеративный договор проникли и в другие главы онституции.
ак, в одной из статей онституции, помещенной в первой, про-
филирующей ее главе, основой оссийского государства был
объявлен, наряду с самой онституцией, «едеративный договор
как ее неотъемлемая часть». ем самым существенно повышался
статус договоров, а сама едерация становилась договорно-кон-
ституционной, основанной как бы не на волеизъявлении граждан,
а на правах, делегированных ентру регионами, в первую очередь
республиками. од давлением овета, в котором были представ-
лены главы республик и который приобрел непомерное влияние,
к лету в одном из вариантов дорабатываемого текста появилась
запись о республиках как суверенных государствах

27

. 

олитический смысл замысла заказчиков этого конституци-

онного проекта был совершенно прозрачен: опереться на регио-
нальные элиты в противовес вышедшему из повиновения ъезду.
редполагалось, что овет едерации станет более управляе-
мым, чем осударственная дума (так и вышло на деле). од дав-
лением президентской инициативы, имея дело с агрессивным ре-
гиональным лобби на ъезде, аппетиты которого росли, рабочая
группа онституционной комиссии, дорабатывая свой проект,
также была вынуждена сдавать позиции, которые она до того пы-
талась отстаивать.

«резидентский» проект теоретически допускал отреше-

ние главы государства от должности. а практике же он был
неуязвим, ибо к решению вопроса об импичменте вместо он-
ституционного суда подключалось ысшее судебное присутст-
вие. о было еще одно оригинальное изобретение авторов про-
екта — их отклик на выявившуюся ненадежность состава

ментом, который становился настолько безвластным, что не
только государственный бюджет, но и любые законопроекты,
касающиеся налогов, займов, финансовых обязательств государ-
ства, могли бы вноситься на его рассмотрение только президен-
том или правительством. а практике это означало бы лишение
депутатов исконной функции парламентариев — законодатель-
ной инициативы по большинству законопроектов. Ограничены
были и их контрольные функции: в проекте не было предусмот-
рено существование ни четной палаты, ни уполномоченного по
правам человека.  особенности была принижена роль осудар-
ственной думы: в исключительное ведение овета едерации,
помимо проблематичной возможности влиять на состав прави-
тельства, отходили ратификация и денонсация международных
договоров, решение вопросов войны и мира, утверждение актов
президента о введении чрезвычайного и военного положения
и использовании вооруженных сил за пределами российской тер-
ритории.

о всех федеративных государствах верхняя палата форми-

руется на менее представительной основе, чем нижняя. ринцип
равенства избирателей ущемляется, как правило, в пользу равного
представительства неравных по числу жителей штатов, кантонов
(А, вейцария) или с некоторой (обычно неполной) коррек-
цией, учитывающей неравновесность земель (). оссийские
законотворцы пошли по третьему пути.  проекте  отведение
половины мест в верхней палате национальным образованиям бы-
ло представлено как один из возможных вариантов (который впо-
следствии был исключен).  «президентском» проекте это было
единственным решением.  результате малонаселенный автоном-
ный округ мог получить больше мест в овете едерации, чем,
скажем, осква или расноярский край.

роект  по состоянию на апрель—май 1993 г. по крайней

мере ставил законодателя перед развилкой: включить в Основной
закон полный текст едеративных договоров либо представить
их содержание в консолидированном (и на практике освобожден-

347

OАА

20 

А О

ОУ

346

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

приняло появление онституции Алексеева — обчака — ах-
рая как акт войны.

 этой непростой и предельно поляризованной политиче-

ской ситуации той части российских демократов, которые отда-
вали себе отчет (хотя, возможно, не все и не вполне) в опасных
склонениях «президентского» проекта, надо было определить
собственную позицию.  особенности остро встал выбор перед
участниками рабочей группы , которые на протяжении всех
прошедших лет противостояли давлению постепенно формиро-
вавшегося на ъезде консервативного большинства и стреми-
лись сохранить демократическое ядро изначальных вариантов
своего проекта.

 реальных условиях тех дней выбор, однако, приходилось

делать не между двумя по разным причинам и в разной мере неудо-
влетворительными проектами. опрос был поставлен иначе: под-
держиваете ли вы, с оговорками либо без таковых, президентскую
инициативу или решительно отвергаете ее и в конечном счете пе-
реходите в лагерь, где доминировали так называемый ронт наци-
онального спасения и его парламентское представительство —
«оссийское единство». ретью позицию могли занимать ученые,
эксперты, публицисты. а крутом повороте, оставаясь в полити-
ке, надо было выбирать одно из двух. ыбор этот вчера еще спа-
янные общей идеологией демократы, в том числе российские кон-
ституционалисты, сделали разный. е вполне отдавая себе отчет
в том, что всего через несколько месяцев он приведет их по разные
стороны отнюдь не фигурально воздвигнутых баррикад.

Я  1993 года. О QSО

«О

АО А ОЯЬ ЬЯОО

»

29

— $иктор )еонидович, насколько неожиданными были

для вас «конституционные инициативы» президентской ко-
манды?

онституционного суда. редлагалось воздвигнуть некоего
монстра — надстройку над всей судебной системой.  нее
должны были войти председатели онституционного, ерхов-
ного и ысшего арбитражного судов, их первые заместители
и трое федеральных судей, назначенных оветом едерации по
представлению президента. омимо участия в решении вопро-
са об импичменте это собрание, в формировании которого ре-
шающая роль также принадлежала президенту, давало бы тол-
кование онституции и могло отстранять от должности
федеральных судей, в том числе, по-видимому, строптивцев

28

.

редусматривалось, кроме того, что федеральным законом мо-
гут быть установлены изъятия из состязательного принципа ве-
дения судопроизводства.

аков был замечательный проект, противопоставленный

как перекроенной старой онституции, которая продолжала
считаться Основным законом страны, так и проекту , кото-
рый и в ухудшенном по сравнению с исходным вариантом виде
имел мало шансов на одобрение в изжившем себя квазипарла-
менте. овый проект стал энергично продвигаться администра-
цией президента. Он был восторженно принят влиятельной ча-
стью демократического движения, лидерами и активистами
многих общественных организаций, приглашенных к участию
в онституционном совещании, политиками и экспертами, ранее
критиковавшими президента за нерешительность и непоследова-
тельность.  их глазах президентская инициатива открывала
кратчайший путь к тому, чтобы расквитаться, наконец, с ретро-
градным парламентом, а в будущем — обеспечить бесперебойное
проведение курса реформ, безусловным выразителем и гарантом
которого выступал в их глазах  льцин. Эта позиция входила
в резонанс с широко распространившимся в обществе негативиз-
мом по отношению к парламенту и, хуже того, к парламентариз-
му.  другой стороны, нечего и говорить, что съездовское боль-
шинство, не спешившее поставить, наконец, в порядок дня
утверждение компромиссного «румянцевского» проекта, вос-

349

OАА

20 

А О

ОУ

348

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

не предусмотрено право парламента отправить в отставку все
правительство (а не отдельных министров) — выразить недове-
рие его политике.

Я не раз спорил с коллегами по рабочей группе, доказывал,

что зафиксировать это право необходимо. не отвечали, что
в тех странах, где такое право у парламента имеется, есть ответ-
ное право президента распускать парламент. а предложение
ввести этот принцип мои оппоненты говорили: «ынешний пар-
ламент на это не пойдет».

резидент в своем проекте закладывает возможность роспу-

ска парламента, хотя формулировка этой статьи выглядит слиш-
ком расплывчато.  принципе это правильно, своеволие парла-
мента должно быть ограничено. аз за разом выражая недоверие
правительству, отдельным министрам, отвергая правительствен-
ный курс, он должен знать, что на него тоже есть управа. о из
президентского проекта я так и не понял, предусмотрено ли там
право парламента отправить в отставку правительство. казано
об этом довольно невнятно. О каком балансе властей можно тог-
да говорить?

— $ероятно, в нынешних условиях невозможно полно-

стью игнорировать политическую конъюнктуру...

— олитическая конъюнктура — опасный советчик в кон-

ституционных вопросах. ассчитывая в борьбе против депутат-
ского большинства опереться на представителей субъектов е-
дерации, президентская сторона идет на такие уступки, которые
в перспективе грозят полным развалом оссии. Одна из них —
гипертрофированная роль овета едерации как верхней пала-
ты парламента.  его руках — вся кадровая политика, он реша-
ет вопросы войны и мира, ратифицирует международные дого-
воры, объявляет военное положение. пециализация палат,
безусловно, нужна. о не такая же… <…>

умаю, что для президента важна не новая онституция

как таковая, а предоставляемая ею возможность распрощаться
с нынешним депутатским корпусом. Я не только понимаю это

— еожиданными были конкретные действия, предприня-

тые президентом. Однако можно было предвидеть, что курс пар-
ламентского большинства на подавление исполнительной вла-
сти, его резко возросшая в последние недели агрессивность
вызовут ответную реакцию и президент попытается реализо-
вать политические итоги референдума в виде каких-то нетриви-
альных шагов.

— аким может быть результат «конкретных дейст-

вий»? !овый виток конфронтации, когда парламент будет
готовить и принимать свою онституцию, а президент —
свою?

—  недавнем обращении онституционной комиссии

к президенту ему предлагается создать рабочие группы с каж-
дой из сторон, усадить их за стол переговоров и на основе двух
документов выработать один общий.  рабочей группе онсти-
туционной комиссии всего человек десять депутатов и экспер-
тов, преимущественно демократической ориентации. Я прибли-
зительно представляю и возможный состав президентской
рабочей группы. Эти люди вполне способны работать вместе.
<…>

Я бы не стал изначально отдавать предпочтение тому или

иному проекту.  каждом есть и достоинства, и недостатки. Eе-
зусловное достоинство президентского проекта — статья, за-
прещающая установление каких бы то ни было барьеров в гра-
ницах оссии, которые ограничивают движение товаров, услуг,
финансовых средств. еред угрозой сепаратизма, приведшего
в свое время к распаду оюза, такой категорический запрет ра-
зумен и необходим. Aдесь четко прописано единство вертикали
государственной власти, которое в нашем проекте обозначено
лишь в самом общем виде. езче сформулирована статья о пра-
ве частной собственности на землю.

;то же касается недостатков... Они разные в двух проек-

тах, но, как правило, их причина одна: давление конъюнктурных
соображений. апример, в проекте онституционной комиссии