Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

401

OАА

20 

А О

ОУ

400

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

президенту было добавлено беспрецедентное для демократиче-
ской онституции право определять — единолично! — основные
направления внутренней и внешней политики государства, тогда
как в действовавшей на тот момент онституции и в проекте
это право было записано за . тремясь еще более сместить ба-
ланс в пользу президента, некоторые участники  добивались,
чтобы он не только фактически, по набору полномочий, но и но-
минально был обозначен как глава исполнительной власти.
о это уже входило в слишком очевидное противоречие с кон-
цепцией, согласно которой президент возвышался над всеми вла-
стями, и потому такое предложение было отвергнуто

98

.

Eолее основательной переработке подверглась глава, посвя-

щенная едеральному собранию. азначение премьера, равно как
и решение вопроса о доверии правительству или его отставке, пе-
решло от овета едерации к осударственной думе. Aа нею бы-
ли закреплены и другие назначения и освобождения, вообще не
оговоренные в исходном проекте: председателя ентрального бан-
ка, председателя и половины аудиторов четной палаты, уполно-
моченного по правам человека. не не удалось, несмотря на энер-
гичную поддержку ергея овалева и амары орщаковой,
добиться, чтобы утверждение указов президента о введении чрез-
вычайного, военного положения и использовании российских
войск за границей было передано в осударственную думу как ор-
ган более широкого народного представительства, хотя вопрос
этот четырежды поднимался в рабочей комиссии. 

резидент, который вел сложную игру с региональными ли-

дерами и все больше полагался на аппаратные решения, был бо-
лее благосклонен к верхней палате. оэтому на переходный пе-
риод предполагалось формировать ее из представителей (по
первоначальному проекту) и руководителей (по итоговому) за-
конодательных и исполнительных органов власти субъектов е-
дерации. Эта норма, как уже говорилось, встретила жесткую оп-
позицию в большинстве групп : как быть с принципом
разделения властей, если в одной из палат законодательного ор-

ту распустить уму по двум основаниям: при неутверждении
премьера и при настойчивом выражении недоверия правительст-
ву (в последнем случае, правда, только через год после ее избра-
ния). онституция, таким образом, предписывала парламенту во
избежание роспуска быть послушным.

«редоставление главе государства пусть даже теоретиче-

ски возможности проигнорировать мнение парламента при назна-
чении премьера, избавившись при этом от самого парламента, —
вообще не столь уж безобидная вещь», — пишет лья аблин-
ский, ссылаясь на исторический опыт ермании 1933 г.

97

еобхо-

димо уточнить: институт роспуска парламента в конституциях
ряда демократических стран уравновешивает вотум недоверия
правительству, который может вынести парламент. о в услови-
ях, когда президент может назначать премьера без оглядки на
парламентское большинство (даже если таковое существует),
вправе предлагать одно и то же лицо несколько раз (в июльском
проекте — два раза, потом и это ограничение было снято), никак
не связан конституционно результатами назначенных после рос-
пуска парламента выборов, да еще обладает мощным инструмен-
тарием управления выборами, — все это проектировало конст-
рукцию слабого, озабоченного собственной судьбой парламента
перед лицом очень сильного президента.

еред российскими демократами вновь встал невыносимый

выбор: уступить авторитарному давлению либо отстаивать права
парламента, в котором пока доминировали  и «оссийское
единство».  тому же в  тон задавали не независимые демокра-
тические политики. оэтому решения по исходному проекту бы-
ли разнонаправленны.  одной стороны, были чуть сжаты безраз-
мерные поначалу возможности роспуска парламента, сокращен
срок полномочий президента с 5 до 4 лет, издание указов и распо-
ряжений ограничено исполнением полномочий, предоставленных
онституцией (а не сверх того, как предусматривала по сути ис-
ходная формулировка), и удалены еще некоторые излишества.
 другой — как бы в виде компенсации за понесенные утраты

403

OАА

20 

А О

ОУ

402

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

на даже не слишком обязывающая норма, содержавшаяся в пер-
воначальном «президентском» проекте, — проведение консульта-
ций с парламентариями по составу правительства. и в одном из
проектов не было положения, которое реально обеспечивает са-
мостоятельность правительства — контрассигнация соответству-
ющими министрами указов президента и законопроектов, напра-
вляемых им в парламент в порядке законодательной инициативы.
Aато была ослаблена норма исходного проекта, начисто блокиро-
вавшая внесение законопроектов по налогам, займам, финансо-
вым обязательствам и т. п. кем-либо, кроме президента и прави-
тельства. еперь их внесение обусловливалось представлением
заключения правительства.  общем, это было умеренное и ра-
зумное решение, отсутствовавшее в проекте .  июльский
проект добавили норму, воспроизводившую модель союзного
правительства последних лет существования : в состав пра-
вительства включались руководители исполнительной власти
всех субъектов едерации. Это была еще одна уступка регио-
нальным элитам. Eудь она реализована на практике, пополнение
правительства почти сотней своего рода членов-корреспондентов
сделало бы его абсолютно недееспособным.

овольно радикально переделали главу о судебной системе.

счезло ысшее судебное присутствие — совершенно излиш-
ний, дублирующий орган, появление которого в исходном проек-
те было ситуативно-политически мотивировано разгоравшимся
конфликтом между президентом и онституционным судом. о-
явился суд присяжных, которого не было ни в одном из исходных
проектов. з первоначального «президентского» проекта удали-
ли норму, допускавшую изъятия из состязательности судопроиз-
водства, и расширена сфера компетенции онституционного су-
да: по индивидуальным жалобам граждан он мог теперь
проверять конституционность правоприменительной практики
по охране прав и свобод человека и гражданина. е удалось пе-
ренести из проекта  федеральный следственный комитет.
е прошел запрет на военные и иные специализированные суды.

гана половина мест отдается исполнительной власти? озража-
ющих уговаривали: эта ситуация продлится не более трех-четы-
рех месяцев, от вступления онституции в силу до прихода из-
бранных депутатов…

99

Однако норме этой предстояло пережить

удивительные «рокировки».

Aато в основной части онституции овет едерации был

определен как постоянно действующая палата с депутатами, из-
бираемыми населением. Eыли не только отклонены звучавшие
в группе регионов несуразные требования о формировании
«исключительно по национальному признаку»

100

, но и реализован

принцип равенства субъектов едерации: по два депутата от каж-
дого из них.  виде компенсации «автономам» записали, что для
прохождения конституционного закона в  требуется 3/4 голо-
сов. зменена была и норма об избрании депутатов .  в ис-
ходном «президентском», и в парламентском проектах предусма-
тривались выборы по округам на основе мажоритарной системы.
опротивление большинства групп не позволило ввести в он-
ституцию смешанную избирательную систему, но дверь для это-
го осталась открытой: порядок выборов в обе палаты подлежал
регулированию федеральным законом. ак вскоре выяснилось,
это было серьезное достижение сторонников партийных списков
на выборах.

зменения были внесены и в главу о правительстве.  го

председатель должен был назначаться умой по представлению
президента. Aато назначение и освобождение от должности всех
остальных министров становилось исключительной прерогати-
вой президента (правда, по представлению премьера). ак мы по-
мним, участие парламента в определении структуры и персональ-
ного состава правительства было едва ли не главным полем
сражения между президентом и депутатами с 1992 г.  действо-
вавшей онституции было зафиксировано частичное отступле-
ние президента: назначение ряда ключевых министров с согласия
. роект  пошел дальше: согласие требовалось для назна-
чения всех министров. з июльского же проекта была исключе-

405

OАА

20 

А О

ОУ

404

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

лосъедобную формулу, в ту же статью были введены две оговор-
ки. ервая: «осуществление республикой ее суверенных прав не
может противоречить онституции » (хотя противоречие бы-
ло как раз и заложено, как мы видели, в самую онституцию).
торая: «во взаимоотношениях с федеральными органами вла-
сти субъекты  равноправны между собой». Оппоненты указы-
вали, что формула эта звучит не совсем по-русски, а главное,
статусные политические преимущества республик их руководи-
тели научились конвертировать в экономические привилегии как
раз в отношениях с федеральными органами власти

101

. а же ста-

тья фиксировала «равноправие и самоопределение народов»,
но предусмотрительно оговаривала: «в составе ».

 онституцию была введена также взятая из проекта

статья, в которой были консолидированы нормы о предметах со-
вместного в

é

дения, содержавшиеся в едеративных договорах.

Эта статья доставит немало головной боли разработчикам феде-
рального законодательства (она открывала возможности перетя-
гивания каната в разные стороны), но все же даст конституцион-
ную базу для приведения региональных законов в соответствие
с федеральным. роме того, это был способ поднять статус кра-
ев и областей: сфера совместного в

é

дения была описана по этало-

ну, взятому из договора с республиками. Уточнена была статья,
допускавшая возможность передачи полномочий.  исходном ва-
рианте это предусматривалось только сверху вниз — от едера-
ции к субъектам; откорректированный текст допускал также
и обратное перемещение. равда, теперь это стало распростра-
няться не на все государственные органы, но лишь на структуры
исполнительной власти.  онституции воспроизводилось проти-
воречие, содержавшееся в едеративном договоре с республика-
ми: судоустройство было отнесено в нем одновременно и к ис-
ключительному ведению едерации, и к сфере ее совместной
компетенции с субъектами. 

ак в общих чертах выглядел проект онституции в июле.

;етыре главные позиции, вокруг которых разворачивались наибо-

руднее всего шел поиск более или менее взаимоприемлемой

реализации принципов федерализма.  хотя самые непомерные
притязания региональных элит удовлетворены не были, баланс
в одобренном тексте явно смещался в их сторону. ;тобы прими-
рить большинство участников  с достигнутым компромиссом,
потребовались казуистическая изобретательность и полемиче-
ское искусство ахрая, не выпускавшего руль управления самой
сложной — второй группой. еня восхищала проникновенность,
с какой он доказывал регионалам (которые, как мы видели, тоже
были далеко не единодушны), что главное в их требованиях удо-
влетворено, а всем остальным — что это мало что значит.

ак и в исходном «президентском» проекте, едеративный

договор, а точнее, все три образовавших его договора были сохра-
нены как второй раздел онституции, равнозначный другим ее
разделам. Это решение было не только экстравагантным с юриди-
ко-технической точки зрения и беспрецедентным в мировой прак-
тике, но и политически опасным, поскольку договор с республика-
ми и поднимал их над другими субъектами едерации, и содержал
прямую ссылку на республиканские декларации о государствен-
ном суверенитете, в которых их авторы бог весть что сумели на-
воротить в урожайном на такие акты 1990 г. равда, число ссы-
лок на  было убавлено по сравнению с исходным проектом.
о зато появилась норма, которой не было ни в нем, ни в проекте
: поправки ко второму («федеративному») разделу онститу-
ции помимо общего порядка внесения требовали полного консен-
суса всех без исключения подписавших соответствующий договор
сторон. ак в основание едерации продвигался договорный,
по сути разрушительный принцип в противовес конституционно-
му.

ак уже было сказано, республики добились внесения в ос-

новы конституционного строя статьи, определяющей их как су-
веренные государства.  ходе  эта статья не раз перебрасыва-
лась как мяч с одной части поля на другую. ;тобы уговорить
противников республиканского суверенитета проглотить эту ма-

407

OАА

20 

А О

ОУ

406

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

облагородило исходный проект, удалив из него слишком очевид-
ные несуразности и заменив самые негодные блоки иными, взя-
тыми как из подручного материала парламентского проекта, так
и свежеизобретенными.  этом — позитивная историческая роль
многолюдного круглого стола, на котором были представлены,
конечно, не все реально существовавшие в то время политиче-
ские силы оссии, но все же значительная, может быть, даже
преобладающая их часть. «Я по-прежнему считаю, что проект
онституционной комиссии имеет и сегодня определенные преи-
мущества перед проектом онституционного совещания, — пи-
сал Eорис трашун, один из наиболее активных участников раз-
работки обоих проектов, — трехлетний труд не мог не сказаться,
однако проект онституционного совещания в его нынешнем ви-
де, как он опубликован 16 июля 1993 г., вполне приемлем. Он
оказался значительно лучше, чем я предполагал, исходя из дале-
ко не оптимальной процедуры работы над ним… ущественных
различий между ними осталось немного, но наиболее значитель-
ные из них, по-моему, — это противоположный подход к форме
правления»

104

. 

 организаторы , и большинство его рядовых участников

сравнительно спокойно отнеслись к тому, что по многим вопро-
сам согласие так и не было достигнуто. «онституционный про-
ект, который будет удовлетворять всех, — заявил А. обчак, —
будет совершенно негодный для реализации проект»

105

. Участни-

кам же овещания было сказано, что теперь текст будет направ-
лен в регионы, оттуда поступят новые поправки, которыми
займется на следующем этапе. ак что расходились и разъезжа-
лись они в убеждении, что последнее слово не сказано и за то,
в чем они остались не удовлетворены, еще можно будет побо-
роться. прочем, доработка проекта представлялась теперь не
главным делом.  основном он был подготовлен, одобрен на
и опубликован. ервый шаг был сделан. еперь предстояло сде-
лать второй, значительно более трудный проблематичный и, как
оказалось, крайне рискованный шаг — ввести эту онституцию

лее ожесточенные сражения между  льциным и депутатским кор-
пусом с 1992 г., были застолблены за президентом: роспуск парла-
мента, практически безраздельный контроль над правительством,
назначение референдума (по действовавшей онституции и про-
екту  это была прерогатива ), законодательное вето, пре-
одолеваемое лишь двумя третями голосов избранных депутатов
в каждой из палат (а не простым большинством, как в действовав-
шей онституции и проекте ). менно в этом  льцин и его
сторонники в первую очередь видели основные отличия и преиму-
щества продвигавшегося ими проекта перед тем, который вына-
шивался в парламенте.  этом, а не в особой подаче прав челове-
ка, верховенстве судьи над чиновником, удалении рудиментов
советского и социалистического строя, которыми будто бы гре-
шил проект , и особом статусе , который, по словам . Але-
ксеева, должен был стать «трепетным сердцем нашего конститу-
ционного организма»

102

. ама онституция, справедливо замечает

Oилия евцова, была средством укрепления президентства

103

.

 льцин прочно стоял на почве реальной политики, он знал цену
словам и цену инструментам власти, а потому отлично понимал,
почему отодвигает проект, разработку которого формально воз-
главлял три года, и отдает предпочтение другому проекту, напи-
санному идеалистом и прагматиками. сходя из практических со-
ображений, он, гибкий тактик, легко «сдал» нетрадиционное
построение первых глав, согласился сменить важную для теорети-
ков концепцию прав человека и гражданина, проводившую разгра-
ничение между «естественными» и благоприобретенными права-
ми, на ставший уже привычным и во многом инкорпорированный
в действующую онституцию вариант , жестко провел «прези-
дентское начало как главенствующее», отбросив «идею самостоя-
тельного и ответственного правительства» (что рассчитывал сов-
местить Алексеев), и вел непростой торг с региональной
бюрократией, стремившейся выстроить едерацию-онфедера-
цию по-своему.

, в общем, подыграло президенту. о оно, несомненно,

409

OАА

20 

А О

ОУ

408

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

ти в будущее // звестия. — 1992. — 12 окт.

17

‡арактерный пример — серия статей о новой онституции, опублико-

ванных в январе — марте 1993 г. политологом, президентом фонда «еформа»
. иконовым и американским профессором . Ордешуком. Aаголовки этих ста-
тей (« ще один неудавшийся эксперимент», «Eлагие пожелания или значимые
гарантии», «Условие стабильности или формула распада?», «сточники фрак-
ционности или гаранты стабильности?», «рудности выбора», «арламент: нуж-
ны ли две палаты, если трудно прокормить одну») говорят сами за себя (езави-
симая газ. — 1993. — 5, 13, 22 янв., 2, 12 февр., 12 марта).

18

нформация о встрече фракции радикальных демократов с E.  льциным

27.03.1992. — Архив автора.

19

онституц. вестн. — 1992. — № 13. — ояб. — . 11—22.

20

 одном из вариантов проекта онституционной комиссии в 1991 г. по

моему и ряда других членов рабочей группы настоянию право президента распус-
кать при определенных условиях парламент и право парламента отправлять в от-
ставку правительство появились. о вскоре О. умянцев, игравший в спорных
случаях роль арбитра, изменил свою позицию, и эти нормы были исключены.

21

екст официального проекта онституции, существовавший к моменту

открытия онституционного совещания, см.: онституц. вестн. — 1993. —
ай. — № 16. — . 9—64. м. также: онституционное совещание. тенограм-
мы, материалы, документы. — . 1. — ., 1995. —  495—557. омещенный
там вариант — более поздний и опубликован в усеченном виде.

22

Эпоха  льцина. — ., 2001. — . 328.

23

онституционное совещание... — . 1. — . 6.

24

«аждый параграф конституции, — писал аркс, — содержит в самом

себе свою собственную противоположность, свою собственную верхнюю и ниж-
нюю палату: свободу — в общей фразе, упразднение свободы — в оговорке»
(аркс . осемнадцатое брюмера Oуи Eонапарта // аркс ., Энгельс . оч.,
2-е изд. — . 8. — . 132).

25

татья 24 «президентского» проекта. равда, здесь же было записано,

что «ничто не может служить основанием для отступления от положений» осно-
вополагающих статей (позднее число таких статей было увеличено до 16).

26

Общая оценка этих авторов была еще более жесткой: «Увы, предлагают

нам нечто очень странное, а может, даже страшное.  если что и учитывается из
российской специфики, так это политические традиции самодержавия и больше-
вистского единоначалия» (7аталин 1, !иконов $. онституция, дарованная мо-
нархом // езависимая газ. — 1993. — 12 мая).

27

роект онституции по состоянию на 12.07.1993 // онституционное

совещание… — . 17. — . 361.

28

 этом вопросе авторы «президентского» проекта разошлись. ахрай

отстаивал самостоятельность своего любимого детища — онституционного су-

в жизнь и убрать артачившийся ъезд.

АЯ

1

уранты. — 1993. — 26 апр.

2

онституционное совещание: тенограммы, материалы, документы. 

29 апреля — 10 ноября 1993 г. — . 1. — ., 1995. — . 3—5.

3

ам же. — . 5—10.

4

звестия. — 1993. — 30 апр.  московском вечернем выпуске газеты он

появился 29 апреля 1993 г. м. также: онституционное совещание… — . 1. —
. 11—66.

5

Aапись обсуждения проекта онституции на заседании фракции «ом-

мунисты оссии» 10.03.1992. — Архив автора.

6

естой съезд народных депутатов оссийской едерации: тенографи-

ческий отчет. — . 2. — ., 1992. — . 288.

7

Aапись обсуждения проекта онституции на заседании фракции «уве-

ренитет и равенство» 10.03.1992. — Архив автора.

8

езависимая газ. — 1993. — 30 июня; звестия. — 1993. — 30 июня.

9

Aапись обсуждения проекта онституции на заседании оординацион-

ного совета «емократической оссии» 26.03.1992. — Архив автора.

10

ам же.

11

едоров !., 'улиев $. ;то же мы будем принимать на референдуме? //

езависимая газ. —  1992. — 20 мая.

12

Aапись представления проекта онституции А. обчака в московской

мэрии 30.03.1992. — Архив автора. праведливости ради надо отметить, что зна-
чительно более сдержанный тон дискуссии пытался придать . Алексеев. Отме-
тив, что во время представления проекта в  «были рекламные моменты, ко-
торые мне не по душе», он подчеркнул преемственность обсуждаемого
документа. Официальный проект, говорил он, обозначил серьезное продвижение
вперед. адо низко поклониться авторам, которые два года назад, когда царство-
вали идеологические монстры, имели смелость заявить новое конституционное
устройство государства (ам же).

13

Aначительная роль, отведенная овету безопасности во главе с прези-

дентом, превалирование верхней палаты над нижней (именно она должна была
принимать законы в первом чтении, назначать премьера и министров, отправлять
в отставку правительство) и введение причудливой инстанции в лице осударст-
венного совета — административного органа с неясно очерченными функциями
(онституц. вестн. — 1992. — № 11. — Апр.—май. — . 11—24).

14

ам же. — . 21.

15

ам же. — . 24—28; естой съезд… — . 5. — . 49, 64—66; Aапись

интервью с . . ахраем. 01.07.2004. — Архив автора.

16

Алексеев 1., 1обчак А.  конституционными компромиссами нельзя ид-