Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

421

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

420

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

Eольшинство участников дискуссии все же сходилось в том,

что проект должен пройти ъезд как стадию на пути своего про-
движения. о свести воедино все разноречия по вопросу о том, что
следует делать, когда ъезд его отвергнет (в чем мало кто сомне-
вался), а региональные элиты, в свою очередь, начнут корежить
текст, выторговывая новые уступки, — было делом практически
неподъемным.  все же развернутый план действий, более или ме-
нее реалистичный и не слишком удалявшийся от конституционной
легитимности, предложила фракция «огласие ради прогресса».
 общем положительно оценив проект, подготовленный на ,
но оговорив необходимость его серьезной доработки

6

, депутаты

предлагали после такой коррекции следующий «орядок дальней-
ших действий по осуществлению конституционной реформы»:

1. екст онституции, согласованный в результате работы

первого этапа онституционного совещания, передается в рабо-
чие группы онституционного совещания и онституционной
комиссии ъезда народных депутатов для совместного рассмот-
рения. месте с проектом онституции в этих рабочих группах
должны быть рассмотрены и другие законопроекты, связанные
с конституционной реформой: переходные положения, закон
о выборах в едеральное обрание, закон о политических пар-
тиях.

2. оработанный в рамках совместной работы рабочих

групп онституционного совещания и онституционной ко-
миссии ъезда народных депутатов проект онституции и всех
сопутствующих ей законопроектов выносится для одобрения
простым большинством голосов на пленарное заседание он-
ституционного совещания.

3. акет законопроектов, одобренный онституционным

совещанием, направляется на одобрение субъектам едерации.
ешение об этом выносится в течение месяца со дня одобрения
онституционным совещанием путем голосования на сессиях
представительных органов власти субъектов едерации про-

путем: либо на ъезде, либо на референдуме. ормулировки ны-
нешней онституции вовсе не делают легитимным принятие но-
вой онституции ъездом: в ней говорится лишь, что ъезд вно-
сит изменения в

действующую онституцию, возражал

известный юрист-теоретик Анатолий енгеров. адо продумы-
вать иной, «легитимный по большому счету порядок» через но-
вые выборы, Учредительное собрание, референдум. е стройте
иллюзий, увещевал коллег иколай мелев, «нет ни одного сто-
процентно легитимного варианта, включая ъезд. ак ъезд по
старой действующей онституции будет упразднять себя и ста-
рую онституцию и принимать новую? Это же абсурд.  боюсь,
что референдум не получится легитимным, потому что на него
половина населения, а то и больше, не придет…». иктор у-
шинский, отбросив «непродуктивную идею» принимать онсти-
туцию на ъезде, предлагал «полулегитимный» вариант: указ
президента, вводящий временное положение о выборах в новый
парламент, а затем выборы с элементами референдума.

«сякий разговор о нелегитимных, полулегитимных, на одну

четверть нелегитимных и так далее способах должен быть забыт,
как дурной сон, — возражал им всем Юрий естеров. — Oеги-
тимных способов существует только два — это ъезд и референ-
дум…». о всю онституцию выносить на референдум нецелесо-
образно: она не пройдет из-за противоречий ентра и регионов.
адо выделить раздел о структуре федеральных органов власти;
если референдум подготовить технологически грамотно, проект
может пройти вместе с изменением правил учета итогов голосо-
вания. се такие рассуждения не устраивали арка Aахарова:
подготовленный проект — «может быть, несовершенный доку-
мент, но он позарез нужен», принимать его надо «как можно бы-
стрее» и не забывать, что «настоящим демократом может назы-
ваться тот, кто иногда способен принимать антидемократические
решения». равда, ссылался выдающийся режиссер не на ино-
чета, вероятно, в его представлении на демократа не вытягивав-
шего, а на ;ерчилля и де олля

5

. 

423

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

422

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

ство из них одобрит проект. о тут возможны были варианты,
модифицирующие план.

24 июля президент подписал указ о порядке согласования

проекта онституции, выдержанный тоже не в конфронтацион-
ном духе. след за согласованием проекта с органами законода-
тельной и исполнительной власти субъектов едерации (в про-
цессе которого надлежало принять участие членам , пред-
ставителям правительства, руководителям Администрации пре-
зидента) по итогам всех этих обсуждений надлежало провести
следующее пленарное заседание , а рабочей комиссии  —
обобщить позиции не только региональных властей, но и основ-
ного протагониста —  — по проекту онституции, порядку ее
принятия и представить соответствующие предложения

8

. верь

для диалога президент, таким образом, оставлял открытой.
о такой спокойный подход не обеспечивал быстроты продви-
жения конституционного процесса, на что была сделана основ-
ная ставка после апрельского референдума. Этим не преминули
воспользоваться противостоящие силы.

е надо было обладать даром провидца, чтобы представить,

какова будет реакция ерхового овета. о ней можно было су-
дить, как проект, одобренный онституционным совещанием,
будет принят ъездом, да и многими ориентированными на
советами в регионах.  их реакция не заставила себя ждать. Eы-
ла изменена тактика по отношению к .  начале июня  об-
ставлял свое участие в работе  рядом условий. огда выясни-
лось, что взорвать овещание изнутри не удается, было решено
перейти к бойкоту. редлог вскоре подвернулся.

24 июня заместитель генерального прокурора иколай а-

каров выступил в  с сенсационными обвинениями высших
должностных лиц в коррупции.  числе фигурантов этого дела
был назван ряд лиц, игравших видную роль на .  конце засе-
дания, когда страсти были основательно разогреты, на трибуну
поднялся ладимир справников, которого незадолго перед тем
‡асбулатов одарил постом своего заместителя, чтобы поделить-

стым большинством голосов. ри этом не должно допускаться
внесение тех или иных поправок в текст проекта, поскольку это
сделает процесс согласования бесконечным.

4. осле одобрения проекта онституции большинством

субъектов едерации созывается ъезд народных депутатов —
либо по решению ерховного овета, либо по требованию 1/5
народных депутатов;

5.  случае, если пакет законодательных актов, связанных

с конституционной реформой, не принимается ъездом либо
принимается в искаженном виде, народные депутаты проводят
сбор подписей 1/3 депутатов за проведение референдума по сле-
дующим вопросам:

. 

огласны ли ы с принятием онституции оссийской

едерации, одобренной онституционным совещанием и боль-
шинством субъектов оссийской едерации?

.

огласны ли ы с переходными положениями, одобрен-

ными онституционным совещанием?

6. ля того, чтобы решение важных вопросов конституци-

онного развития не было заблокировано из-за низкой активно-
сти части избирателей, считаем необходимым вынести на рефе-
рендум и поправку к закону о референдуме в виде следующего
вопроса:

.

огласны ли ы с тем, чтобы часть четвертая статьи 35

Aакона о референдуме была изложена в редакции: 

ри проведении референдума по вопросам принятия, изме-

нения или дополнения онституции оссийской едерации ре-
шения считаются принятыми, если за них проголосовало более
половины граждан, внесенных в списки для участия в референ-
думе, либо 2/3 граждан, принявших участие в голосовании 

7

.

амым уязвимым в этом плане было допущение, что пред-

ставительные органы субъектов едерации согласятся на такой
порядок обсуждения проекта онституции, который лишит их
возможности вносить в него поправки, и что при этом большин-

425

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

424

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

деологию же общего подхода  выразил ладимир саков:
попытка скорого принятия онституции показала «тупиковость
этого пути», а «нам не надо вступать в конституционную гонку
со своим проектом»

10

. 

 реальным продвижением новой онституции занимать-

ся не хотел. о изображая некую деятельность, он уже после за-
вершения первой стадии , 16 июля 1993 г., одобрил в первом
чтении закон «О порядке принятия онституции ». Aамысел
этой акции далеко не сводился к тому, чтобы представить обще-
ственному мнению конституционные заботы  в позитивном
свете. овому закону — «одному из самых лучших проектов за
последнее время», по оценке ‡асбулатова, — отводилась роль
заслона на пути конституционного проекта . Aакон этот был
примечателен во многих отношениях. ачать с того, что обвиняя
(впрочем, не без оснований) президента и его сторонников в по-
иске неконституционных путей утверждения новой онститу-
ции, разработчики закона сами избирали сомнительный вариант
принятия новой онституции на основе текущего, а не конститу-
ционного законодательства. идимо, они не рассчитывали полу-
чить необходимое число голосов для внесения дополнений в дей-
ствующую онституцию. 

о главное содержалось в самом тексте закона. ервые его

статьи более или менее дословно воспроизводили нормы действу-
ющей онституции о законодательной инициативе, обсуждении
и согласовании проектов.  вину авторам закона можно было по-
ставить лишь то, что раз уж стали готовить специальный акт, сле-
довало бы четко описать процедуры, порядок прохождения он-
ституции в высшем законодательном органе. есь смысл закона,
однако, крылся в заключительных статьях, наглухо блокировав-
ших принятие любого конституционного проекта в складывав-
шейся политической ситуации. Утверждение на ъезде онститу-
ции требовало 2/3 голосов избранных депутатов. Это была по сути
запретительная норма, хотя в ней тоже не было ничего нового.
Участники , как мы видели, особые надежды возлагали не на

ся, как он сказал, своим «личным, частным мнением»: «новая
онституция должна делаться чистыми руками». А посему офи-
циального представителя ерховного овета надо с  отозвать,
представителям же оветов всех уровней и народным депутатам
рекомендовать: не имеют они морального права участвовать
в совместной работе с лицами, находящимися под следствием.
«‡орошее предложение», — моментально откомментировал
‡асбулатов. след за тем  подавляющим числом присутство-
вавших в зале депутатов принял соответствующее обращение
к президенту и 

9

.

Этого, однако, было мало. онституционное совещание, вы-

свеченное прожекторами , сдвинуло конституционный про-
цесс с точки, на которой он буксовал уже много месяцев.  по-
пытался перехватить инициативу, опираясь на юридически более
сильные позиции: в отличие от , функционировавшего в сис-
теме «совещательного права», он действовал на основе самого
что ни на есть права конституционного, что бы там ни говорили
юристы о лакунах в действующей онституции. Активность
на конституционном направлении оказалась сродни скачку с ме-
ста в карьер. прочем, во многом это была имитация реальной
деятельности.

25 июня в  с проектом нового постановления от лица

сильно поредевшей к тому времени рабочей группы  высту-
пил секретарь этой комиссии ван едосеев.  длинной преам-
буле почти незамеченным проскользнуло упоминание о «прези-
дентском» проекте, положения которого будто бы уже учтены
онституционной комиссией. остановление предлагало струк-
турам  и депутатам в течение недели представить свои заме-
чания и предложения к основным положениям последней версии
парламентского проекта онституции, а  — в очередной раз
доработать этот проект и внести его на рассмотрение  (без
указания срока). редложение  вгения Амбарцумова дополнить
постановление пунктом об участии в  («чтобы мы не делали
вид, что ничего не происходит») было, естественно, отвергнуто.

427

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

426

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

омитета по законодательству, который после ухода ахрая
в правительство бессменно возглавлял ихаил итюков, стя-
жавший репутацию безотказной рабочей лошади, на комитеты
по конституционному и текущему законодательству в ряду кад-
ровых рокировок ‡асбулатова заняло особое место

14

. 

осле фактического самоустранения  льцина от работы

в  спикер стал в ней главным распорядителем. о комиссия
эта, и прежде слишком многолюдная и разнокалиберная, к лету
1993 г. стала совершенно неработоспособной. а ее руководите-
лей — ябова, перешедшего в президентскую команду, умянце-
ва, которому он никогда не доверял, ‡асбулатов положиться не
мог.  тому же ее ядро — большинство рабочей группы, вклю-
чая и депутатов, и самых квалифицированных экспертов — уш-
ло на . ужен был компактный альтернативный орган «под
рукой» в структуре . аким и стал омитет по конституцион-
ному законодательству. ровести на пост председателя своего
антагониста времен февраля 1991 г., а теперь союзника, профес-
сионала-юриста и одного из лидеров  ладимира сакова
было для ‡асбулатова в этом  делом техники

15

.

Aакон о порядке принятия онституции  стал дебютом

сакова в новой должности. ;ерез несколько дней он провел
в  еще один знаковый документ — постановление «О работе
над проектом онституции », предусматривавшее радикаль-
ную реорганизацию теперь уже .  е предлагалось разводнить
(разумеется, «в целях повышения эффективности работы над со-
зданием согласованного проекта онституции») дополнитель-
ным контингентом депутатов, полномочных представителей
субъектов  (по одному на субъект), специалистов в области
конституционного права и представителей общественных объе-
динений. ными словами, на всякий случай проектировалось со-
здание -2, политически альтернативной ельцинскому детищу.
делать это было тем легче, что президент от него отрекся.

А незадолго перед тем была устроена своего рода публичная

презентация нового комитета: под его эгидой и под председатель-

ъезд, а на референдум. Aакон громоздил практически неодоли-
мые преграды и на этом пути. о-первых, чтобы онституция бы-
ла одобрена, за нее должно было проголосовать более половины
списочного состава избирателей. ак раз благодаря такому усло-
вию удалось сохранить  вопреки мнению большинства граж-
дан, пришедших на апрельский референдум. ем самым решение
вопроса ставилось в зависимость от тех, кто не желает выражать
свою политическую волю: более или менее значительного мень-
шинства, которое не приходит к урнам. ри таком подсчете, как
показывает мировая практика, не был бы получен положительный
ответ на подавляющем большинстве референдумов, проводивших-
ся в демократических странах. о-вторых, сочтя, видимо, что
и это не гарантирует провал онституции, законодатели добавили
еще одно условие: установленное ими большинство надлежало по-
лучить не только по стране в целом, но и в 2/3 субъектов едера-
ции. аконец, завершала этот замечательный закон статья, уста-
навливающая — в духе теоретических изысканий Андрея
ышинского и известной практики сталинских показательных
процессов — уголовную (не политическую!) ответственность за
несоблюдение предписанного порядка принятия онституции

11

. 

Oюбопытное расхождение можно было обнаружить между

законом и сопровождавшим его постановлением. Обобщение
предложений и поправок по онституции закон возлагал на ,
ту же работу по данному закону постановление поручало неза-
долго перед тем созданному омитету по конституционному за-
конодательству

12

.  го образование стало одним из эпизодов ме-

тодично проводившейся ‡асбулатовым при поддержке боль-
шинства  кампании по разгрому комитетов, возглавлявшихся
демократами или даже просто независимыми от спикера депута-
тами.  одних случаях, как это произошло с омитетом по делам
печати и общественных организаций, дело было доведено до кон-
ца.  других — над ергеем овалевым,  вгением Амбарцумо-
вым, Асланбеком Аслахановым и другими, подвергавшимися
унизительным проработкам, был занесен топор

13

. о разделение

429

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

428

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

онституцию. Eыл подготовлен законопроект, который уже
в августе был представлен в . ад основным корпусом его
статей была вывешена конституционная «морковка»: исключе-
ние из полномочий  права «принять к своему рассмотрению
и решить любой вопрос…» (хотя ъезд как «высший орган го-
сударственной власти» был сохранен). отивируя это изъятие,
саков писал в пояснительной записке: «анные положения
онституции являются мертвыми — за все время существования
онституции они не применялись ни разу. Однако их существо-
вание дает повод для политических спекуляций, утверждений
о “полновластии оветов”, обвинений в нарушении принципов
разделения властей». Eыла предложена также форма равнопра-
вия субъектов едерации, на мой взгляд, более удачная, чем та,
к которой пришло : сферы государственной жизни, в которых
субъекты равноправны, были перечислены. Однако главным бы-
ло не это.

онституция, переписанная «по сакову», основательно

меняла взаимоотношения властей в треугольнике президент —
парламент — правительство. резидент терял контроль над пра-
вительством, а  его приобретал — в этом и заключался основ-
ной смысл законопроекта. резидент становился главой государ-
ства, а не исполнительной власти.  такой же формуле пришло
(вопреки позиции тех, кто настаивал на максимальном сосредо-
точении власти в руках президента) и . о в его проекте при-
сутствовали многочисленные рычаги воздействия президента на
правительство, а в законопроекте сакова они сокращались да-
же по сравнению с действующей онституцией (в частности,
президент лишался права руководить правительством). 

Aато существенно расширялась сфера компетенции .

От него теперь потребовалось бы согласие не только на назначе-
ние, но и освобождение от должности премьера, на назначение
сверх четырех министров (что было выторговано еще на VII
ъезде) всех вице-премьеров и еще шестерых министров,
возглавляющих все главные экономические министерства, а так-

ством сакова был проведен довольно многолюдный, несмотря
на летнее время, круглый стол по конституционным проблемам.
редставление это носило отчетливо выраженный программно-
политический характер. Объявив  «искусственной формой»,
которая, «кроме общественного напряжения, ничего не создала»,
и изложив широкий план законодательных работ, предполагав-
ший, по сути, замещение комитетом онституционной комис-
сии, саков представил его как инструмент противодействия
проектам, «склеенным из кусочков западных конституций».
«онституционного кризиса в обществе нет, — говорил он. —
Это совершенно надуманное, искусственно созданное явление.
ытекает оно из того, что группа реформаторов, которая нахо-
дится сегодня у власти, зашла в тупик. у программу преобразо-
ваний общества, которую они наметили и которую пытаются ре-
ализовать, сегодня в рамках действующей онституции
законными методами реализовать уже невозможно».  том же
ключе выступало большинство приглашенных, отрекомендован-
ных как «наиболее крупные наши представители, работающие
в этой сфере»: «надо развеять миф о том, что онституция явля-
ется сосредоточением проблем нашего государства»; нашу он-
ституцию пишут непрофессионалы («...все ужаснулись бы, если
врач — специалист, скажем, по уху — горлу — носу, взялся бы
оперировать сердце. А здесь — как будто бы все это нормаль-
но»); «не вижу ни необходимости, ни возможности быстрого
принятия онституции». езче и откровеннее других говорила
 лена Oукьянова: «...национальному менталитету нашей страны
отвечает не парламентская и не президентская, а советская рес-
публика. Aа нею традиция — евразийство, земство… Я еще год
назад сказала ладимиру Eорисовичу: “конституционный про-
цесс надо остановить… выход для нас — торможение конститу-
ционного процесса”»

16

.

омитет сакова вскоре же обозначил свой путь: не тормо-

жение конституционного процесса, а перевод его в привычное
для депутатов русло — внесения изменений в действующую