Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

461

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

460

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

низм продвижения конституционного процесса, а как инструмен-
тарий осуществления власти уже на базе новой онституции.
Яснее всего это проявилось в метаморфозах, которые стала пре-
терпевать модель овета едерации. о об этом чуть ниже. 

еределка федеративных (конфедеративных?) конструк-

ций в онституции укрепила центральную власть. А в самой ее
структуре усиливались позиции президента. нститут прези-
дентства был вписан уже достаточно четко в июльский проект.
еперь в этом направлении было сделано еще несколько шагов,
впрочем, не очень радикальных. осле недолгого обсуждения
была сохранена передача от парламента президенту права «опре-
делять основные направления внутренней и внешней политики»,
содержавшаяся в июльском проекте. омпромиссное предложе-
ние итюкова (президент и едеральное собрание делают это
совместно

65

) было отвергнуто.  интересах не президента вооб-

ще, а вторичного избрания  льцина был снят возрастной ограни-
читель — 65 лет для избрания на высший государственный пост.
абочая комиссия не приняла во внимание даже сомнения ила-
това («нас не поймут») и почти единодушно ограничение удали-
ла

66

. азобрались с импичментом президента — опять вопреки

позиции илатова, полагавшего, что об отрешении президента
от должности в онституции вообще писать не следует, так как
такая запись провоцирует оппозицию на агрессию. Eолее или ме-
нее развернутое и последовательное описание процедуры импич-
мента преобразовали в более короткий текст

67

. идимо, под впе-

чатлением скандального обсуждения и провала в ерховном
овете кандидатуры маршала авиации  вгения апошникова,
представленной президентом на пост секретаря овета безопас-
ности

68

, этот орган, совещательный по замыслу, но ставший впо-

следствии довольно влиятельным по факту, был выведен из ор-
биты парламента.  онституции появилась запись, что овет
безопасности формирует и возглавляет президент.

резидент так и не был обозначен в онституции как гла-

ва исполнительной власти. о были внесены существенные кор-

ниях осударственной палаты, а также рабочей комиссии про-
тив такой чистки выступили лишь те, кому это было положено
по должности. о и опубликованные заявления высших законо-
дательных органов республик были сравнительно сдержанными,
не в пример истерическим выкрикам некоторых националисти-
ческих организаций

61

. ергей ахрай, архитектор с трудом вы-

строенного в июле компромисса, на  теперь не появлялся.
Eыло выдвинуто даже предложение вообще официально пре-
кратить действие едеративного договора как «документа, по-
рожденного специфической ситуацией». Однако из опасений,
что такая отмена «вызовет негодование и противодействие со
стороны республик», решили «не делать каких-то очень резких
движений». оговоры были отправлены в «параллельное плава-
ние», а их ключевые положения (но не излишества в виде опре-
деления республик как «суверенных государств») введены в пе-
реработанном виде в основной корпус онституции и потому
утрачивали свой договорный статус

62

.

равда, за кулисами  разыгралась еще одна не вынесен-

ная на публику сцена. оложение о республиках как «суверен-
ных государствах» было вычеркнуто илатовым. огда это ста-
ло известно «автономам», рассказывает илатов, «началась
свистопляска: они заставили президента собрать специальное со-
вещание, закидали его телеграммами против меня — я-де разва-
ливаю оссию… Я ждал приговора…  льцин всех молча выслу-
шал, а под конец сказал: “Оставим все, как есть”»

63

. Aдесь-то

и выяснилось, что никакой консолидированной и вообще серьез-
ной силы верхушка республиканской бюрократии не представля-
ет. огда разворачивался конфликт между главными протагони-
стами, и та, и другая стороны рассчитывали сделать ее своим
союзником. еперь становилось очевидно, что это не более чем
небольшая гирька на чаше весов. огда же весы резко качнулись
в одну сторону, гирькой можно было пренебречь

64

. ли точнее:

условия задачи изменились. егиональные политические элиты,
потянувшиеся к победителю, стали рассматриваться не как меха-

463

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

462

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

умой, а не оветом едерации право утверждать президент-
ские указы о чрезвычайном и военном положении и об использо-
вании российских войск за границей. е прошли попытки огра-
ничить право президента распускать уму дважды за один срок
его полномочий, снизить планку для прохождения конституци-
онных законов в  с 3/4 до 2/3. Отвергнуты были и предложе-
ния «автономов» закрепить за ними половину мест в верхней па-
лате — мячик этот, как мы помним, перебрасывался много
раз — и передать ей право утверждения премьера.

Острая дискуссия развернулась о том, разрешить ли минист-

рам становиться депутатами , а главам исполнительной власти
субъектов едерации — членами . равило, запрещающее со-
вмещать членство в парламенте с постами в исполнительной вла-
сти, которое еще недавно большинство  настойчиво распро-
страняло на все новые категории чиновников, было острым
орудием борьбы оппозиции со сторонниками президента. Обосно-
вывали это принципом разделения властей и тем, что у нас не пар-
ламентская республика. Aапрет для депутатов находиться на го-
сударственной службе вводил и июльский проект. о теперь на
дискуссию густую тень отбрасывала разворачивавшаяся выбор-
ная кампания, в ходе которой многие министры оказались на вид-
ных местах в списках ряда избирательных блоков. вежа была
память и о том, как обескровливали , с одной стороны, его ли-
деры, выталкивая демократических политиков, а с другой — пре-
зидент, изымая оттуда нужных ему людей. роме того, руководи-
тели  были убеждены, что после выборов у сторонников
президента будет большинство, которому предстоит взять на се-
бя ответственность и в , и в правительстве

70

.  итоге было вы-

работано компромиссное решение: запрет на совмещение остался
(правда, только для депутатов умы) в основном корпусе он-
ституции.  переходных же положениях это дозволялось на бли-
жайшие два года — с той оговоркой, что на депутатов — членов
правительства не распространяется депутатская неприкосновен-
ность в связи с их служебной деятельностью.

рективы, фиксирующие главенство президента — в противовес
парламенту — над правительством. о-первых, прежняя фор-
мула: президент представляет уме предложение о назначении
премьера, ума же его назначает — была перевернута: прези-
дент назначает с согласия умы. о-вторых, удалена была нор-
ма, в соответствии с которой при возникновении коллизии меж-
ду президентом и нижней палатой в связи с назначением
премьера президент одну и ту же кандидатуру мог предлагать
лишь два раза. раво президента троекратно представлять одно
и то же лицо на пост премьера под угрозой роспуска парламен-
та превратилось в эффективный инструмент выкручивания рук
депутатам

69

. -третьих, по июльскому проекту президент, же-

лая отправить правительство в отставку, но не имея на то пред-
ложения самого правительства, должен был испрашивать согла-
сия умы, которая и принимала бы о том решение. еперь он
мог решить этот вопрос единолично. -четвертых, онституция
была пополнена статьей, согласно которой правительство сла-
гает полномочия перед вновь избранным президентом — но не
перед умой нового созыва, как предусматривал июльский про-
ект. аконец, в случае троекратного отклонения президентских
кандидатур на пост премьера, роспуска умы и назначения но-
вых выборов президент получал право назначить полноценного
премьера, а не исполняющего его обязанности, как это было
в июльском проекте. е выжила и появившаяся было в одном из
промежуточных вариантов текста норма, согласно которой пре-
зидент вместо роспуска умы мог назначить премьером предло-
женного ею кандидата. а всей этой правке июльского текста,
одобренном рабочей комиссией  почти без споров, конечно,
лежала печать октябрьской победы.

 сли не считать всего этого бетонирования позиций прези-

дента за счет парламента, то коррекция статей, относящихся
к едеральному собранию, была минимальной.  стенограммах
данного этапа  можно найти немало похороненных инициа-
тив.  очередной раз было отвергнуто предложение закрепить за

465

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

464

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

бранные на основе новой онституции

73

. з центральных вла-

стей, кроме президента, оставалось правительство, которое по-
лучило свой презент. Eыло удалено положение, в соответствии
с которым оно сохранялось «до формирования правительства
в порядке, предусмотренном настоящей онституцией». з это-
го вытекало, что действующее правительство (а также любым
образом переформировываемое президентом на основе новой
онституции) и после всех свершившихся пертурбаций вовсе не
должно представать перед вновь избранной умой и продолжит
функционировать как санкционированное уже новым Основным
законом (что действительно избавило  льцина от неприятно-
стей, когда стали известны итоги выборов).

охраняли свои полномочия и суды. ‚гучее желание задви-

нуть онституционный суд, оказавшийся нелояльным в дни осен-
них событий, нашло свое выражение в одном из промежуточных
вариантов конституционного текста: возобновить свою деятель-
ность ему разрешалось «после доформирования» (состав этого
суда немного увеличили). о, в конечном итоге, было, по-види-
мому, решено, что удаление на неопределенный срок ведущего
конституционного органа выходит за рамки политических прили-
чий. ункции и роль онституционного суда были расширены по
сравнению с июльским проектом (он получил право проверять
конституционность законов по жалобам граждан и запросам су-
дов, а также толковать онституцию) и существенно урезаны по
отношению к действовавшей до того онституции. Он потерял
право давать по собственной инициативе заключения о соответст-
вии онституции действий и решений президента и иных высших
должностных лиц, а депутаты (если только они не собьются чис-
лом не менее одной пятой в каждой палате) и общероссийские об-
щественные организации лишились права подавать ходатайства
о проверке конституционности издаваемых законов

74

. се значе-

ние понесенных утрат обнаружилось позднее, когда началась
ползучая ревизия онституции посредством издания законов, на-
рушающих ее дух, да и букву. а неопределенный срок было от-

екоторые изменения были внесены в главы о судебной

власти ( так и не смогло ни найти более подходящее место для
статьи о прокуратуре, ни определить круг ее полномочий), о ме-
стном самоуправлении (одна из главных структур гражданского
общества была обозначена лишь пунктирно) и о правах и свобо-
дах человека и гражданина. ринципиальное значение имело то,
что вторая глава (о правах) была поднята на уровень первой (ос-
новы конституционного строя): она стала неприкосновенной для
поправок, вносимых едеральным собранием, и может быть из-
менена лишь онституционным собранием. оскольку предло-
жения об изменении этих глав были остановлены на дальних под-
ступах (закона о онституционном собрании нет до сих пор),
позднейшие поползновения урезать гражданские права во имя
интересов государства, нации, безопасности и т. п. конституци-
онного оформления не получили. ередкие же нарушения прав
и свобод государственные органы и чиновники всех рангов тво-
рят в обход онституции.

аконец, существенно изменили по сравнению с июльским

вариантом последний раздел — заключительные и переходные
положения. Основные политические решения были уже приня-
ты, оставалось их конституционно оформить. онкурирующие
государственные структуры —  и  — были с арены уже
удалены. Aапись, смягчающая удар судьбы для депутатов и реги-
ональных, и местных элит

71

, была теперь излишней. епутаты

российского парламента свое положение утрачивали, статус ре-
гиональных и местных людей у власти оставался подвешенным.
 динственным, за кем все права и полномочия сохранялись (и да-
же расширялись, поскольку их определяла новая онституция),
оставался президент. озабыто было намерение  льцина, объяв-
ленное участникам , когда они возобновили работу в сентяб-
ре

72

, идти на перевыборы 12 июня 1994 г., в очередную годовщи-

ну знаковой екларации о суверенитете.

е было уже необходимости определять, как будет выгля-

деть прежний парламент до того, как начнут работу палаты, из-

467

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

466

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

лавные из внесенных президентом изменений относились

к овету едерации.  конституционных проектах 1993 г. верх-
няя палата проделала ряд поразительных превращений.  проек-
те Алексеева — ахрая, как отмечалось, на нее были возложе-
ны все кадровые назначения, подлежащие согласованию
с парламентом, но формироваться она должна была посредством
выборов, хотя вопрос о том, как они должны проводиться, оста-
вался открытым.  ввело компетенцию верхней палаты в более
или менее стандартные по правилам мирового конституциона-
лизма рамки, хотя и оставило за нею некоторые излишества.
 августе в етрозаводске, когда еще было неясно, как станет
вводиться новая онституция,  льцин, ориентировавшийся на
соглашение с региональной бюрократией в противовес ъезду,
обнародовал план формирования невыборной верхней палаты из
высших чиновников регионов.

акое-то время этот подход доминировал, но предполагалось,

что такая конструкция вводится лишь на сравнительно короткое
время, что и было зафиксировано в июльском проекте, несмотря на
возражения многих участников . Эта же установка сохранялась
в сентябре: по указу № 1400 выборы были назначены только в у-
му. о к 11 октября, когда появился еще один указ, назначавший
выборы  одновременно с умой, план был переигран. Однако
продиктованное обстоятельствами «торжество» демократического
парламентаризма продолжалось недолго. а, формирование  на
переходный период пришлось отдать избирателям

79

. о зато на

перспективу его решено было сделать палатой высших чиновни-
ков, поведение которых представлялось более предсказуемым, чем
непосредственно избранных населением депутатов.  ще в вариан-
те, фигурировавшем на  30 октября, в  надлежало избирать
депутатов,

а Kедеральное собрание в целом объявлялось посто-

янно действующим органом.  тексте, который лег на стол прези-
дента 8 ноября, уже содержались терминологические различения:
депутаты

и члены K, формирование K и выборы депу-

татов

. олько про депутатов  было сказано, что они «рабо-

ложено введение суда присяжных. вести запрет на военные
и специальные суды демократам не удалось.

а случай неожиданностей, которые могли принести новые

выборы, а также учитывая динамику политических процессов,
срок жизни обеих палат нового парламента сократили до двух лет.
о-видимому, это не было решением президента. астаивавшие
на нем демократы исходили из того, что уж через два-то года
жизнь придет в норму и тогда можно будет избрать более ответст-
венный и профессиональный парламент на конституционный
срок…

ак видно,  осенью довольно основательно перелопати-

ло летний проект онституции. о это был еще не конец. 29 ок-
тября рабочая комиссия провела последнее обсуждение. осле
этого текст прошел еще несколько итераций. Он дорабатывался
в аппарате президентской администрации с учетом ответов о-
миссии конституционного арбитража на вопросы, поставленные
президентом. екоторые вопросы и ответы носили не столько
юридический, сколько политический характер. ак, с подачи
этой комиссии, в которую вошли 14 судей высших судов и вице-
президент А, было восстановлено многострадальное положе-
ние о том, что органы местного самоуправления не входят в сис-
тему органов государственной власти, которое не раз
вычеркивалось из проекта

75

. реди других нововведений надо от-

метить и упомянутое выше придание главе о правах и свободах
особо защищенного статуса

76

. оступали и иные предложения

президента, контролировавшего завершение процесса, которые
тут же вносились в текст. ;асть из них была навеяна его встре-
чами с региональными политиками. абота продолжалась до 7
ноября, а на следующий день илатов, которому принадлежала
ключевая роль в конституционных бдениях

77

, направил оконча-

тельный вариант на подпись президенту. огласно опубликован-
ной документации,  льцин подписал его в печать 8 ноября
в 15:15, но перед этим собственноручно внес в текст поправки,
в основном редакционные, но некоторые — весьма значимые

78

.

469

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

468

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

во участников  увидит лишь вынесенным на референдум,
президент, очень во многом пошедший навстречу критикам ис-
ходного проекта, не вышел за рамки объявленных им условий
игры на конституционном поле. равомерность введения пра-
вил, порывавших с нормами действовавшей онституции, —
отдельный и значительно более общий вопрос. поры о том ве-
дутся и поныне. ак бы то ни было, последние штрихи на про-
екте онституции были поставлены, теперь его можно было
публиковать и ждать исхода назначенного референдума.

Я  1993 года. А ЭО ОЬ ОА

Я воспроизвожу здесь три документа прошедшего времени —
мое выступление на заседании рабочей комиссии , когда о-
вещание возобновило свою работу, и две статьи, опубликован-
ные незадолго до референдума. 

«

ЮЬ О УUАЯ  О

»

81

<…>  выступлении ергея ергеевича есть два разных ас-

пекта

82

.  одним из них мне трудно согласиться, с другим полно-

стью солидаризируюсь. Я, как и выступавшие, не думаю, что про-
ект онституции претерпел существенное ухудшение с точки
зрения прав человека и структурного построения. не кажется,
что по сравнению с исходным вариантом, который был предло-
жен онституционному совещанию, соответствующий раздел
о правах человека не ухудшен, а в определенной степени детали-
зован.  то обстоятельство, что особое внимание в проекте уде-
лено основным положениям конституционного строя, на мой
взгляд, не ухудшает его, а улучшает. о в выступлении ергея
ергеевича была и другая сторона, для меня наиболее важная,
и эту сторону я хотел бы всячески поддержать.

Уважаемые коллеги! авайте зададим себе вопрос о степе-

ни готовности проекта. а мой взгляд, эта степень не такова,

тают на профессиональной постоянной основе». резидент своей
рукой вписал два уточнения. след за словами: « овет едера-
ции входят по два представителя от каждого субъекта оссийской
едерации» он дописал: «по одному от представительного и испол-
нительного органов государственной власти». А в переходные по-
ложения внес формулу, изначально разводившую функционирова-
ние обеих палат: «епутаты овета едерации первого созыва
осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». ак бы-
ли поставлены точки над i, конституционно заблокировавшие пре-
вращение  в нормальную палату парламента

80

.

е отказал себе  льцин еще в нескольких поправках, кото-

рые упрочивали власть президента: к его полномочиям добавил
право председательствовать на заседаниях правительства, снял
уточнение, что президентские указы и распоряжения издаются во
исполнение полномочий, возлагаемых на президента онституци-
ей, и расширил права по части военной доктрины — утверждает
президент не основные ее положения, а доктрину как таковую.

ак видно, заключительная коррекция онституции осу-

ществлялась, когда  уже завершило свою работу и не могло
влиять на окончательные решения. Эти поправки теперь могли
быть оспорены только на самом референдуме и не по отдельно-
сти, а в пакете со всем остальным текстом. онечно, соответ-
ствие этих заключительных поправок президента демократиче-
ским принципам конституционного устройства вызывает
обоснованные сомнения. акие претензии не раз высказывал
и автор этих строк. о нельзя отвлекаться от того, что  име-
ло совещательный статус, было созвано, чтобы представить
свои рекомендации по проекту, с которыми президент волен
был соглашаться или не соглашаться и по-своему корректиро-
вать. Оно не было ни парламентом, ни Учредительным собра-
нием. ридя на , его участники приняли предложенные им
правила игры. ожно было по-разному оценивать эти правила.
о справедливости ради надо констатировать: переделывая
текст, который в окончательном виде подавляющее большинст-