Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

481

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

480

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

будет лишен, к примеру, одной из любимых забав прежнего
ерховного овета: скажем, вызывать на ковер министра ино-
странных дел и предписывать, как должен проголосовать по
конкретному вопросу в овете Eезопасности ОО российский
представитель. о отсутствие в онституции записи об обязан-
ности министров отвечать на депутатские запросы и о праве па-
лат создавать расследовательские комиссии — серьезное ос-
лабление парламента.

осударственная ума согласно проекту будет иметь двоя-

кую возможность влиять на состав и политику правительства: по-
средством утверждения кандидатуры его председателя, назначен-
ного президентом, и выражения вотума недоверия. онечно, это
дает меньшую степень воздействия, чем в парламентских респуб-
ликах, но вполне соответствует избранной модели полупрези-
дентской республики, весьма близкой к французской. У парла-
мента два важнейших рычага воздействия на деятельность
исполнительной власти: только он издает законы и утверждает
бюджет; чьи-либо внебюджетные фонды не предусмотрены.

ожалуй, более всего критических копий сломано по пово-

ду права президента досрочно распускать нижнюю палату. ка-
жу сразу: возможности президента в этой области, предоставля-
емые проектом, на мой взгляд, избыточны. о и от оппонентов,
изображающих уму чуть ли не заложником президентской во-
ли и каприза, хотелось бы ожидать элементарной честности. у-
ществуют два варианта баланса властей. ервый — президент не
может распустить парламент, парламент не может отправить
в отставку правительство. менно этот вариант избрала онсти-
туционная комиссия, подстраиваясь под интерес большинства
прежнего депутатского корпуса. менно эта конструкция дейст-
вовавшего государственного устройства завела нас уже в конце
1992 г. в конституционный тупик, из которого не нашлось леги-
тимного выхода.

торой вариант баланса такой выход дает. ума может по-

требовать отставки правительства, президент может распустить

ствительные и мнимые недостатки, ведать не хотят, как трудно
шла выработка компромисса.  как зависела его формула от
резких поворотов в нашем политическом развитии.  все же: мо-
жет быть, игра во имя более совершенной онституции стоит
свеч — опасностей нового витка законотворчества? Обратимся
к содержанию проекта. 

а мой взгляд, дурную службу выполняют те сторонники

скорейшего принятия онституции на референдуме, которые
склонны затушевывать очень серьезные дефекты проекта.

аиболее очевидный из них — заметный дисбаланс силы,

влияния на государственную жизнь исполнительной и законода-
тельной власти, президента и парламента. Это, собственно, при-
знал и сам E.  льцин. «У каждого времени, — объяснял он, —
свой баланс власти в демократической системе. егодня в ос-
сии этот баланс складывается в пользу президента».

2.

сем, кто привык к формуле советских конституций,

в общем виде характеризовавших ерховный овет, бросается
в глаза утрата его обозначения как органа, осуществляющего на-
ряду с законодательными (это, естественно, осталось) также
и распорядительные (это дань догме о всевластии оветов) и кон-
трольные функции (это исчезло). Отмечу, что такое обозначение
присутствует в конституции спании — парламентского госу-
дарства, но отсутствует в конституциях ранции и А, где пра-
вительство подчинено президенту.  представленном проекте
парламент может осуществлять контроль над деятельностью ис-
полнительной власти в двух формах: посредством парламентских
слушаний, на которые могут быть вызваны министры, и посред-
ством формируемой им четной палаты, которая контролирует
исполнение бюджета.

Это, на мой взгляд, немаловажно (роль и порядок деятель-

ности обоих этих институтов предстоит еще определить буду-
щему едеральному обранию законодательно), но недоста-
точно. Я не вижу никакой беды в том, что будущий парламент

483

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

482

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

стие оветов, и логику чисто парламентской республики, где пра-
вительство формируется на базе большинства депутатского кор-
пуса. о если мы закладывали и во все серьезные конституцион-
ные проекты, и в действующую онституцию пост президента не
как чисто представительский и если, учитывая реалии и сроки
складывания в оссии партийно-политической системы, мы не
очень рассчитываем на то, что в парламенте вскорости возникнет
устойчивое большинство, мы не имеем права сбрасывать со сче-
тов императив стабильности в деятельности исполнительной вла-
сти, обязанной повседневно принимать оперативные решения,
и приписывать действительно существующий в проекте перекос
в ее пользу исключительно злодейскому властолюбию. ерьез-
ными дефектами страдает проект и в том, что касается внутрен-
него построения парламента и его правомочий. еня решитель-
ным образом не устраивает то, что уже после завершения работы
комиссии илатова, органа онституционного совещания, в про-
ект под давлением местных вождей было внесено изменение по-
рядка формирования верхней палаты. збирать овет едерации
12 декабря, если в онституцию не будут внесены необходимые
изменения, мы будем в первый и последний раз. предь он будет
формироваться региональными властями.

очно так же неудовлетворительно, на мой взгляд, закреп-

ление за оветом едерации, а не за умой ряда важнейших по-
литических функций: введение чрезвычайного и военного поло-
жения, использование российских войск за границей. ои оппо-
ненты в комиссии илатова возражали: ума слишком велика
и неповоротлива, чтобы оперативно утвердить соответствующие
указы президента. о задача как раз и заключается в том, чтобы
затруднить, а не облегчить вползание в нашу жизнь чрезвычай-
щины.  сожалению, единогласно принятое по этому вопросу
решение Общественной палаты онституционного совещания
было проигнорировано. 

Я вообще опасаюсь, что овет едерации, как он будет

формироваться и какими возможностями располагать, рискует

уму и назначить новые выборы. Авторы проекта, правда, предо-
ставили президенту трехмесячный срок для решения, как ему по-
ступить в такой ситуации и потребовали от умы вторичного во-
тума недоверия — этого делать не следовало. о в принципе —
это тот вид баланса, который я безуспешно отстаивал в онсти-
туционной комиссии и который отвечает логике полупрезидент-
ской республики. емаловажно, что у президента существует
единственное основание роспуска умы: разногласия по прави-
тельству, а не безбрежно широкий набор, как это было в апрель-
ском проекте обчака — ахрая, или ничем не ограниченное
право роспуска, как это записано, к слову сказать, во француз-
ской конституции.

Оппоненты умалчивают, как правило, и о четырех немало-

важных исключениях из права роспуска, которые заложены
в проекте: уму нельзя распустить в течение года после ее из-
брания (в нашем случае это половина срока), за полгода до ис-
течения полномочий президента, в условиях чрезвычайного или
военного положения, при возбуждении импичмента против пре-
зидента. Я бы еще более затруднил эту чрезвычайную прези-
дентскую акцию, введя, допустим, положение, по которому
должны быть одновременно или через короткий срок назначены
новые выборы президента, если роспуск умы осуществляется
вторично. озможны и другие ограничения.

3. 

‡отелось бы, однако, чтобы критики проекта видели не

одну, действительно существующую опасность — вползание ав-
торитаризма в нашу политическую жизнь за счет избыточных
полномочий президента, но и другую, не менее серьезную — на-
рушение стабильности, обостренного противостояния всенарод-
но избранного президента и всенародно избранного парламента,
которое не имеет институционного решения и из которого «дик-
татура порядка» может явиться взрывным путем. Я могу понять,
хотя и не разделяю, логику сторонников идеальной модели совет-
ской власти (которой никогда не было), отстаивающих всевла-

485

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

484

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

тительный для других. ообще говоря, онституцию и должно
быть трудно менять: этому-то уж научили нас бесшабашная за-
конотворческая деятельность ушедшего ъезда и планы кон-
ституционного переворота, подготовленные в комиссии г-на
сакова.

Я не вижу никакой беды в том, что наглухо перекрыты

конституционные пути введению в оссии монархии, общеобя-
зательной идеологии, однопартийной системы и т. д. Однако
крайне затруднены другие изменения — по вопросам, которые
решены неудовлетворительно, равно как и по самому порядку
изменения онституции: даже для поправок в тех разделах, ко-
торые не являются практически неприкасаемыми, требуется,
в частности, согласие 2/3 субъектов едерации, а для утвер-
ждения конституционных законов — поддержка 3/4 членов о-
вета едерации. <…>

азработчики онституции справедливо указывают, что

раздел о правах человека, также «неприкасаемый», соответст-
вует современным международным стандартам, что большинст-
во его статей имеет прямое действие. о нельзя отбросить дово-
ды критиков, утверждающих, во-первых, что невероятно трудно
снять некоторые ограничения, заложенные в этом разделе, во-
вторых, что некоторые важные положения проекта онститу-
ции были утрачены из-за чрезмерного стремления сократить
текст, и, в-третьих, что подлинные гарантии прав заключаются
в устройстве государственной власти. очти весь набор таких
прав уже введен в действующую онституцию, а как они реали-
зуются — хорошо известно всем. 

5. 

так, проект, за или против которого нам предстоит

проголосовать на референдуме, далеко не совершенен, и здесь
можно было бы поставить точку, если бы моя задача состояла
только в том, чтобы объективно разобраться в дефектах проек-
та, отделить его действительные недостатки от мнимых. о из-
бирателю необходимо отдавать себе отчет не только в том, что

играть в нашей политической структуре тормозящую роль,
сходную с той, какую выполняла в еликобритании палата лор-
дов в прошлом и в начале нынешнего века — до того, как ей бы-
ло отведено приличествующее место.

4. 

яд принципиальных вопросов государственной жизни

либо вовсе выведен из в

é

дения парламента (назначение референ-

дума), либо его воздействие на них неправомерно ограничено. Он
может, правда, утвердить или без риска для себя отвергнуть пра-
вительственный законопроект по бюджету, но лишен права зако-
нодательной инициативы по бюджетным, налоговым, кредитным
делам, если правительство не представило заключение по соот-
ветствующему проекту.  принципе это правильно, так как ис-
полнять бюджет надлежит правительству. о беда в том, что
обязанность правительства представлять такое заключение
и тем более сроки для этого не оговорены. ем самым открыва-
ются возможности саботировать самостоятельную деятельность
парламента в этой области, если своевременно не будет принят
закон, уточняющий обязательства правительства.

 уж никак не мотивировано логикой избранной консти-

туционной модели также введенное под занавес разработки
проекта разрешение министрам совмещать свою деятельность
с сохранением депутатских мандатов. рудно объяснить это
иначе, как желанием тех, кто принимал окончательные реше-
ния по проекту, подыграть тем политическим силам, которые
возглавляются министрами и рассчитывают при этом на сохра-
нение министерских постов. ;то из этого может получиться,
нам было продемонстрировано скандальным письмом г-на у-
мейко, предложившего исключить критиков проекта онсти-
туции из избирательного процесса, письмом, которое осудили
все избирательные объединения, но которое лишь доводило до
абсурда чуть ранее высказанные замечания президента. ерьез-
ные нарекания вызывает порядок изменения онституции:
весьма осложненный для одних разделов и практически запре-

487

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

486

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

тута — парламентского уполномоченного по правам человека.
апомню, что этому упорно противился бывший ерховный
овет.

6. 

Aаметное продвижение по сравнению с предыдущими

проектами было достигнуто и по ряду характеристик парла-
мента.

ак во всех парламентских демократиях, разведены функ-

ции его палат. Это более не два сиамских близнеца, неразрыв-
но сплетенных общими заседаниями, совместными комитета-
ми, единым аппаратом и спикером «всея уси». ‡отя значи-
мость осдумы и овета едерации подчеркнута выделением
особо важных вопросов государственной жизни, решения по
которым принимаются обеими палатами (бюджет, другие фи-
нансовые вопросы, международные договоры, война и мир),
они обе специализированы, у каждой из них — свои предметы
в

é

дения, своя компетенция, своя роль.

оследовательно проведен принцип равенства субъектов

едерации при формировании верхней палаты. ем самым деза-
вуирован наконец пресловутый протокол, то ли вошедший,
то ли не вошедший в виде приложения к едеративным догово-
рам и закреплявший положение, при котором регионы, где жи-
вет 14% населения оссии (республики, автономные области
и округа), имели бы столько же представителей в этой палате,
как и остальные субъекты едерации с 86% жителей.

E

ó

льшая часть законодательной деятельности сосредото-

чена в уме — органе, при избрании которого голоса избира-
телей равновесны. ума может сама, минуя овет едерации,
издавать законы, если он не выражает к ним интереса, или пре-
одолевать квалифицированным большинством его вето, а вме-
сте с ним — также и вето президента.

 переходных положениях новому парламенту отведено

два года жизни: наша ситуация слишком изменчива и быстроте-
куща для парламента-долгожителя. 

решено неудовлетворительно, но и в достоинствах проекта,
в том, что мы рискуем потерять, если проект будет отвергнут 12
декабря.

есомненным достижением проекта надо признать раздел

о правах и свободах человека и гражданина. озражение, что за-
писанные права ничего не стоят без их обеспечения системой
органов власти, следует признать веским, но чрезмерно катего-
ричным.

о-первых, социальные права введены в разумные рамки,

отвечающие условиям конкурентной рыночной системы, основой
которой являются частная собственность и личная инициатива.
Они по объему и содержанию не меньше, но и не больше, чем
в конституциях большинства демократических стран. менно
в этой части шел очень сильный накат на все демократические
проекты онституции сторонников патронажно-клиентельной
системы с государством — распределителем благ в центре.
е обязанность государства трудоустраивать граждан, а право
каждого распоряжаться своими способностями к труду, выби-
рать род деятельности и профессию, запрет принудительного
труда. е декларативные утверждения «сталинской» и «брежнев-
ской» конституций о разного рода раздачах, которыми на деле
распоряжался чиновник, а адресная социальная поддержка тех,
кто не может помочь себе сам, и разнообразные возможности для
всех остальных.  т. д.

о-вторых, в проекте реализовано наконец десятилетиями

искоренявшееся право частной собственности для всех (принуди-
тельное отчуждение в пользу государства — только при условии
предварительного и равноценного возмещения) и право частной
собственности на землю для российских граждан.  сли онсти-
туция не будет одобрена на референдуме, мы вернемся к тупику,
из которого не смогли вывести миллионы подписей наших согра-
ждан за проведение референдума по вопросу о земле.

-третьих, проект предусматривает введение нового для

нас, но оказавшегося весьма эффективным в ряде стран инсти-

489

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

488

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

обладают ни штаты в А или ндии, ни провинции в анаде,
ни земли в , ни даже кантоны в формально конфедератив-
ной вейцарии. Это положение закреплено в статье, согласно
которой законы и иные правовые акты субъектов едерации не
могут противоречить законам оссийской едерации в сфере
как ее собственного в

é

дения, так и их совместного в

é

дения.

аконец, значительно более четко (хотя и не до конца)

прописан принцип равенства субъектов едерации, ибо во всех
прежних проектах некоторые субъекты (а именно — республи-
ки), как в известной сатире . Оруэлла, были «более равны».

 сли кто-то рассчитывает, что все это удастся легко со-

хранить, если проект будет отвергнут на референдуме, и нам не
грозит перспектива втянуться в новую конституционную тяжбу
с этнократическими и иными местными элитами, то я могу
лишь позавидовать оптимизму этих аналитиков. 

7. 1оединение в одном конституционном проекте дости-

жений, которые были немыслимы еще год-два назад, и очень
серьезных дефектов, разработка его не полномочным Учреди-
тельным собранием или парламентом, а онституционным
совещанием — органом, хотя и довольно представительным,
но имеющим уязвимую легитимацию, принятие окончатель-
ных решений по спорным вопросам проекта единолично прези-
дентом, совсем уж поразительные переходные положения,
по которым принятие новой онституции не влечет за собой
ни объявленных ранее перевыборов президента, ни даже сло-
жения полномочий действующего правительства, утвержде-
ние онституции методом плебисцитарной демократии, на-
конец скандал, который был вызван сначала объявленным,
а затем снятым запретом на обсуждение проекта, — все это
ставит каждого из нас перед очень трудным выбором.

ыбор было бы сделать гораздо легче, если бы мы прини-

мали временный конституционный акт на период, срок которо-
го был бы заранее четко оговорен, или, по крайней мере, непри-

осле длительных споров в проекте осталась формула,

которая то изымалась из рабочего варианта, то возвращалась
в него: органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти. емократически избираемым
и опирающимся на муниципальную собственность и местный
бюджет органам местного самоуправления предстоит стать
важнейшим элементом структуры гражданского общества.

о самое значительное продвижение от июльского к но-

ябрьскому проекту онституционного совещания было достиг-
нуто в сфере федеративного устройства. ам, где але-
рий Aорькин видит отступление от федерализма к «бюрок-
ратически централизованному государству», на мой взгляд,
происходит освобождение федеративного государства от кон-
федеративной начинки, которая в изобилии была введена в про-
ект весной и летом, когда местные элиты жестко торговались
с конфликтующими ветвями власти, а президент и ерховный
овет, стремившиеся заручиться их поддержкой, старались пе-
реиграть друг друга на пути уступок.

з онституции исключены едеративный договор как

равнозначная часть ее текста и почти все ссылки на него, хотя
все основные положения трех договоров, подписанных
в 1992 г., инкорпорированы в ее содержание. Это имеет прин-
ципиальное значение: оссия — не договорная и даже не дого-
ворно-конституционная, а конституционная федерация. о, что
именуется едеративным договором, — не договор об учреж-
дении государства, из которого участники вправе выйти, а сог-
лашение о разграничении полномочий между местными и цен-
тральными органами власти, соглашение, предоставляющее
регионам самые широкие возможности решать свои внутрен-
ние дела.

икакого ущемления этих прав нет и в устранении из про-

екта определения республик как суверенных государств. Эйфо-
рия «суверенизации» уходит: нет и не может быть в одном госу-
дарстве двух суверенитетов-верховенств. уверенитетом не