Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

471

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

470

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

О местном самоуправлении. ы помните, какие дебаты

здесь возникали, как сталкивались различные точки зрения. ы
ушли тогда от решения этого вопроса, решив, что там, где мы не
можем найти общей позиции, сформулируем нарочито неясно.
не кажется, что общий подход должен быть зафиксирован
следующим образом. ы безусловно федеративное государст-
во, основанное на общих принципах, и в этих общих принципах
должны быть заложены основы подлинно демократического
местного самоуправления. Это обязательства, которые берут на
себя в том числе и субъекты едерации.

аша группа, группа общественных организаций ставила

целый ряд вопросов, связанных как с гарантиями прав человека,
так и с общественным контролем, участием общественных ор-
ганизаций в контроле над государственными учреждениями. Я
не настаиваю на структуре, принятой в свое время онституци-
онной комиссией ъезда народных депутатов, которая выдели-
ла особый раздел «ражданское общество», хотя в существова-
нии такого раздела были определенные резоны. Я не хочу на
этом настаивать, но в онституцию должны быть введены ка-
кие-то элементы, которые гарантируют права человека. е про-
сто их записывают, а гарантируют прежде всего судебную за-
щиту прав человека и предусматривают ряд общественных
механизмов контроля над государственными институтами.
Eез этого онституция будет недостаточно последовательной
и демократической.

 последний из моментов, который я хотел бы упомя-

нуть, — это вопрос о чрезвычайном положении. Опять же под
давлением представителей осударственного правового управле-
ния было решено, что вопрос о чрезвычайном положении найдет
отражение в конституционном законе, а в онституции это по-
ложение записано только в самом общем виде. не кажется, что
проблемы чрезвычайного положения и в особенности прав чело-
века в условиях чрезвычайного положения (последние события
показали, насколько это важно) должны найти отражение в он-

к какой мы стремимся и какую бы хотели получить.  дело не
в том, что недостаточно поработали, потрудились, затратили ма-
ло времени, слабо поискали формулировки. ечь идет о том, что
определенные общественные конфликты, общественные разме-
жевания помешали нам достичь соглашения по ряду ключевых
вопросов. екоторые из этих вопросов здесь назывались, я поз-
волю себе перечислить те, которые, с моей точки зрения, нужда-
ются в серьезной доработке.

режде всего это уже упоминавшийся здесь вопрос о рав-

ноправии субъектов едерации, о той новой едерации, кото-
рую мы строим. огласен с тем, что неоправданная уступка
введения текста едеративного договора в непосредственную
ткань онституции отражала вчерашний день, и не думаю, что
она будет поддержана общественным мнением, большинством
нашего общества на тех выборах и, возможно, на референду-
ме, которые произойдут. не кажется, что 14 процентов насе-
ления, которые живут в субъектах едерации, называемых
республиками, имеют достаточные возможности, чтобы реа-
лизовать свои права, не нарушая прав 86 процентов населения,
которое живет в других субъектах едерации. опрос этот до-
статочно сложный, он нуждается в общественной легитимации
и в нынешней онституции сформулирован достаточно лука-
во. <…> 

алее. О соотношении палат. искую показаться чрезмерно

назойливым, ибо на предыдущих заседаниях нашей комиссии я
поднимал этот вопрос три или четыре раза вместе с некоторыми
другими уважаемыми коллегами, но вопрос тогда не был решен.
менно это заставило меня и некоторых других участников он-
ституционного совещания 12 июля подписать проект онститу-
ции с известной оговоркой. Оговорка относится к чрезмерному,
на мой взгляд, перемещению ряда важных функций в овет е-
дерации. ечь идет, в частности, о чрезвычайном положении. о-
прос этот актуален, и без умы, без народного представительст-
ва решать его, на мой взгляд, невозможно.

473

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

472

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

обязательства, что они поставят в уме вопрос о сокращении
полномочий и о сроках президентства. Aнаете, я всегда был
против досрочных выборов президента и считал, что этого де-
лать не надо. Однако над данным вопросом надо очень и очень
подумать, потому что президент, к сожалению, дал определен-
ное обязательство. адо думать об авторитете президента в ус-
ловиях, когда, допустим, даже не он сам, a мы за него принима-
ем решение о продлении полномочий. пасибо.

«S

ОУ UЬ ОАО

»

84

егодня жить без новой онституции просто опасно. Это

будет означать, что исполнительная власть, которая не раз де-
монстрировала «неполное служебное соответствие» даже
в собственной сфере, будет еще и законодательствовать неоп-
ределенно долгое время. онституционное пространство стало
бы формироваться временными и чрезвычайными указами
президента.  это — в ответственный и взрывоопасный пери-
од, когда новорожденные законодательные структуры примут-
ся заново спорить о принципах государственного устройства.
Aатягивать теперь конституционный процесс — значит жить
без всякой онституции.

о насколько приемлем текст, который будет предложен

избирателям на референдуме? Он скроен из двух проектов,
прошедших долгий путь согласований. казать, что этот
текст — лучшее, чего заслуживает наше общество, значило
бы покривить душой.  все же, на мой взгляд, он стал лучше
не только проекта онституционной комиссии, испорченного
желанием получить утверждение большинства ъезда,
но и торопливого, скособоченного проекта, опубликованного
от имени президента в конце апреля. Он лучше и синтеза обо-
их проектов, выработанного онституционным совещанием
в июле.

ачество выносимого на референдум документа можно

оценить по трем главным параметрам.

ституции. е надо бояться, что онституция станет на одну-две
странички длиннее. <…> 

еречисленные мною некоторые вопросы достаточно серь-

езны.  при всем оптимизме и всей готовности участников рабо-
тать по 12—14 часов над проектом я не верю в то, что за те сжа-
тые сроки, которые у нас есть, мы можем подготовить вполне
доброкачественный проект онституции. оэтому я поддержи-
ваю идею, высказанную и ергеем ергеевичем, и господином
ахапетовым

83

о формулировании некоторых основных принци-

пов. Эти принципы начисто перекрывают возврат к нашему про-
шлому и закрепляют изменившееся соотношение сил в результа-
те трагических событий, но не предрешают, а передают на суд
будущего едерального собрания (овета едерации и осудар-
ственной думы), избранного все-таки по более демократическим
правилам, окончательное решение тех вопросов, которые нельзя
решать здесь людям уважаемым, но не имеющим на то соответ-
ствующих делегированных прав.

реди бесчисленного множества демократий есть плебис-

цитарная, которая нередко ведет к установлению авторитарных
режимов, и есть представительная демократия, которая облада-
ет очень серьезными дефектами, но, по крылатому выражению
;ерчилля, является наилучшей из всех наихудших форм госу-
дарственного управления. а мой взгляд, такой сложный воп-
рос, как утверждение онституции, не может быть решен
в этом кругу или в каком-то другом кабинете и просто вынесен
на решение народа — «да» или «нет».

 последнее. Я убежден в том, что срок полномочий осу-

дарственной думы надо сократить. еханически было перене-
сено положение о четырех годах полномочий из проекта нашей
онституции, который ориентирован был на более продолжи-
тельный срок и более спокойную обстановку, в эти чрезвычай-
ные условия. Я думаю, что не надо этот срок устанавливать
президентским декретом (их было и так уже много), но избира-
тельные демократические объединения должны взять на се6я

475

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

474

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

амое значительное продвижение от июля к ноябрю было

на третьем направлении — в области федеративного устройст-
ва. Окончилась опасная игра в поддавки, которую весной и ле-
том наперебой вели с региональными элитами обе ветви власти.
 онституции отражено содержание едеративного договора,
но из нее исключен сам договор. ем сам подчеркнуто, что ос-
сия — конституционная, а не договорная едерация. Eывшие
автономии не определяются более как суверенные государства:
не может быть в одном государстве двух верховенств — сувере-
нитетов. оследовательнее, хотя и не до конца, проведен прин-
цип равноправия субъектов едерации. 

онечно, конституционный проект — равнодействующая

разных интересов и разных влияний. Это компромисс. о ком-
промиссны все конституции мира, отразившие политическую
борьбу, а не продиктованные волей победителя. умаю, он-
ституция легко могла стать хуже, но едва ли могла бы оказать-
ся более взвешенной и демократичной. 

Однако насколько демократичен порядок подготовки

и принятия новой онституции?

Я не поклонник плебисцитарной демократии, из которой не

раз в истории вырастала диктатура. Ответы «да» или «нет» на
референдуме по всему тексту сложного юридического докумен-
та в бюллетенях большинства избирателей едва ли станут ито-
гом глубокого осмысления каждой из спорных статей проекта.
прочем, этого не было и во ранции, когда она посредством
конституционного плебисцита 1958 года переходила от ;етвер-
той к ятой республике.

Eыть может, самой уязвимой частью процедуры является

то, что проект, выносимый на референдум, разработан не из-
бранным представительным, а назначенным совещательным ор-
ганом — онституционным совещанием, и окончательные ре-
шения по спорным вопросам приняты президентом на основе
рекомендаций, отобранных им же экспертов. ри нормальных
условиях принятию онституции должно было бы предшество-

ервый — права человека. Этот раздел, в общем, соот-

ветствует международным стандартам, хотя, возможно, и не-
сколько пострадал от чрезмерного стремления разработчиков
к краткости, от утраты важного раздела о гражданском обще-
стве.

торой — соблюдение баланса между федеральными орга-

нами власти. ‡отя некоторый перекос в пользу исполнительной
власти сохранился, это не может идти ни в какое сравнение с ее
гипертрофией в проекте обчака — Алексеева.  то же время
преодолена конструкция онституционной комиссии, чреватая
затяжной войной ветвей власти и конституционными тупиками.
о новому проекту парламент может отправить в отставку пра-
вительство, но и президент при определенных, четко оговорен-
ных условиях и ограничениях может распустить парламент и на-
значить досрочные выборы. азведены функции обеих палат
парламента. равда, некоторые из них, вопреки единодушной
позиции Общественной палаты онституционного совещания,
неправомерно отнесены к ведению овета едерации, а не осу-
дарственной думы — органа наиболее представительного. а-
пример, утверждение указов президента о чрезвычайном и воен-
ном положении и использовании войск за границей. 

ообще, переходя со ступеньки ступеньку и подвергаясь

все новым согласованиям, проект в этой части отмечен не толь-
ко приобретениями, но и потерями. ‡орошо, что в переходных
положениях срок жизни едерального собрания, избираемого 12
декабря, определен в два года. а этом настаивали демократиче-
ские организации: темп политических изменений в стране слиш-
ком быстр для парламента-долгожителя. лохо, что декабрьские
выборы в овет едерации будут первыми и последними всеоб-
щими: главы субъектов едерации настояли на том, чтобы
впредь он формировался их верхушечными властными органами.
кверно, что намечены общие перевыборы онституционного
суда: тем самым нарушен важнейший принцип судебной рефор-
мы — несменяемость судей. 

477

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

476

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

возможностью: ведь все демократические преобразования пока
еще обратимы. онечно, чтобы создать стабильное и демокра-
тическое общество и правовое государство, недостаточно при-
нять онституцию. о это — необходимая, а сегодня и безотла-
гательная предпосылка.

«

ОQ ООО АО

: 

А  О

».

А

УQ ЭА

85

;ем ближе день выборов, тем острее споры о проекте но-

вой онституции, тем яснее, что решение на референдуме —
стать или не стать проекту нашим Основным Aаконом — имеет
не меньшее значение, чем исход выборов и состав будущего е-
дерального обрания.

ынешний проект, говорят одни, «имеет целью легализо-

вать силовой захват власти, узаконить государственный перево-
рот». «ет, — возражают другие, — в проекте впервые в нашей
конституционной практике на уровне современных международ-
ных стандартов зафиксированы права человека, найден доста-
точно точный баланс интересов различных социальных групп —
и новых, и старых, разных народов... разных людей» и обеспече-
ны гарантии стабильного политического развития. роект мож-
но было бы поддержать, вступают в дискуссию третьи, если бы
в него были предварительно внесены необходимые коррективы.
оследняя позиция представляется мне вполне разумной, и ее
легче всего можно было бы поддержать, если бы эти третьи не
подразделялись на четвертых, пятых, десятых и т. д., отстаиваю-
щих совершенно различные, нередко взаимоисключающие по-
правки к проекту, борьба вокруг которых едва ли была бы ко-
роткой, а исход ее неясен.

а деле у избирателя сейчас нет возможности — и это по-

ложение чаще всего становится предметом вполне обоснован-
ной критики — повлиять на те или иные формулировки тек-
ста: он должен либо в целом поддержать довольно несовер-
шенный, на мой взгляд, проект, либо в целом же его отверг-

вать обсуждение проекта либо в специально для того избранном
Учредительном собрании, либо в новом парламенте, который
обрел бы учредительные функции.

о, во-первых, нормальных условий у нас нет и не будет

долго. А, во-вторых, отвергая апологетику, не следует подда-
ваться псевдодемократической демагогии. роект все же про-
шел известную отработку в представительных учреждениях. Он
вобрал в себя немало из проектов онституционной комиссии
ъезда лучших его времен. еверно, что массе сбитых с толку
избирателей предлагают проголосовать за бог весть откуда
взявшийся, не известный им документ. порные проблемы ши-
роко обсуждаются уже несколько лет. юльский вариант, вы-
работанный онституционным совещанием, публиковался мил-
лионными тиражами. се, кого это интересовало, кто следил за
ходом обсуждения, легко могут сопоставить его с ноябрьским
и принять решение вполне осознанно.

Я не уверен, что если бы доработкой и принятием онсти-

туции занялся любой представительный орган, который может
быть избран в ближайшие месяцы, мы получили бы текст,
в большей степени отвечающий интересам общества и более
легитимный в глазах его большинства. кажем, даже подпра-
вив распределение полномочий в треугольнике «президент —
парламент — правительство», мы, весьма вероятно, вынужде-
ны были бы сделать ряд уступок сепаратизму в федеративном
устройстве. ли, по меньшей мере, были бы вновь втянуты
в бесконечные споры о делимости или неделимости суверени-
тетов, о соотношении прав народов и прав человека. а и по
многим другим вопросам, по которым все равно нет решений,
устраивающих всех.

ы до сих пор не смогли принять новую онституцию не

потому, что не хватало времени.  не потому, что разработчики
были нерадивы или неизобретательны. ричина в том, что это
невозможно было сделать в прежней политической ситуации.
егодня ситуация это позволяет, и надо воспользоваться этой

479

OАА

21 

A

А    ОУООО О А

478

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

проект в том виде, в каком его предполагалось вынести на бли-
жайший ъезд, не предусматривал выхода из конституционного
тупика, аналогичного тому, в который мы зашли к осени 1993 г.

ругой проект, подготовленный группой известных юри-

стов, был представлен от имени президента после победного, как
тогда казалось, апрельского референдума 1993 г. Он нес на себе
явственный отпечаток политической позиции одной из сторон
предельно обострившегося конфликта: предоставлял президенту
почти неограниченные возможности роспуска парламента; от-
ставку правительства ставил в зависимость исключительно от
решения верхней палаты, которая к тому же должна была фор-
мироваться субъектами едерации на заведомо неравноправной
основе, в ущерб русским краям и областям; лишал парламент
права любой законодательной инициативы по бюджетными
и иным финансовым вопросам; отнимал у онституционного су-
да его важнейшие функции и передавал их некоей причудливо
выстроенной комбинации из руководителей трех высших судов.

 итоге работы онституционного совещания в июне —

июле 1993 г. появился третий проект, вобравший в себя как дос-
тоинства, так отдельные недостатки обоих предыдущих. з него
были удалены некоторые избыточные прерогативы президента,
усилена роль осударственной умы, более полно и точно описа-
ны права человека. Однако в этом проекте, по существу, содер-
жался серьезный сдвиг от конституционной федерации к дого-
ворной конфедерации: сказались результаты соревнования
президента и парламента за благорасположение региональных
номенклатурных элит, в особенности в бывших автономиях, ко-
торые не замедлили извлечь максимум выгод для себя из обост-
рившейся конфронтации в центре.

а референдум вынесен четвертый проект, который, по мо-

ей оценке участника работы над онституцией с первых ее дней,
удалось освободить от ряда серьезных дефектов трех предыду-
щих. Этот исторический экскурс — к сведению неофитов, кото-
рые, прочитав последний вариант проекта и усмотрев в нем дей-

нуть. ли — или. акетом.  третьего, к сожалению, на дан-
ном этапе не дано.

Aащитники проекта говорят о его достоинствах, критики —

о дефектах. не же хотелось бы объективно разобраться
и в том, и в другом, отлично сознавая, что мы все поставлены пе-
ред выбором не между плохим и хорошим решением, а между
плохим и очень плохим.  задача сводится к тому, чтобы опре-
делить, что хуже: утвердить несовершенный, повторяю, и чрева-
тый весьма вероятными серьезными политическими обострени-
ями проект или отклонить его и немедленно втянуться в новый
виток конституционного кризиса.  те, кто тешат себя иллюзи-
ей, что если проект будет отвергнут на референдуме, едераль-
ное обрание займется спокойной конструктивной работой над
онституцией и в отмеренный ему срок выдаст «на гора» про-
дукт широкого общественного согласия, а не втянется в острый
конфликт, раскалывающий общество, страдают в лучшем слу-
чае грехом, противопоказанным политику, — наивностью. о,
может быть, проект настолько плох и опасен, что негативными
последствиями непринятия онституции на референдуме следу-
ет пренебречь?  сли дела обстоят так, то идти на это надо с от-
крытыми глазами.

1.

роект вырастал трудно.  его основании — в большей

или меньшей степени три исходных проекта.

ри с половиной года в структурах старой и чуть подновлен-

ной власти обкатывался проект новой онституции.  него уда-
лось внести немало позитивного. о в итоге приспособления про-
екта к уровню, на котором он, как надеялись разработчики,
не имея, впрочем, достаточных гарантий, мог бы получить под-
держку 2/3 депутатов, получился текст, перегруженный компро-
миссами, значительно более слабый, чем первый проект, который
рабочая группа онституционной комиссии «выдала» на подъеме
демократического движения, через три с половиной месяца после
начала своей работы, в октябре 1990 г. остаточно сказать, что