Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.2. М. 2005.pdf

581

OАА

23 

AEА OЬ’ AАО

580

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

к моменту выборов. еобходимо ввести пропорциональную сис-
тему, чтобы, выбирая хотя бы часть депутатов, избиратель делал
выбор между политическими позициями, а не личными качества-
ми кандидатов, познакомиться с которыми всерьез во время из-
бирательной кампании он заведомо не сможет. ак показывали
замеры общественного мнения, в разгоравшемся конфликте ме-
жду президентом и большинством ерховного овета в начале
1993 г. большинство было на стороне  льцина. О том же свиде-
тельствовали итоги апрельского референдума. ы полагали по-
этому, что выборы на основе пропорциональной системы дадут
убедительное большинство демократам.

ы не учли тогда и позже, когда доработка избирательного

закона осуществлялась на основе принятой концепции, которую
приходилось защищать от яростных атак с разных сторон, что
в течение года общественные настроения менялись, прежде все-
го в провинции, не в пользу президента и демократов. осле ок-
тябрьских событий произошел настоящий обвал. ыяснилось,
что пропорциональная система облегчила прорыв в парламент на
вздыбившейся волне протестных настроений многочисленной
фракции маргиналов во главе с ‚ириновским. огда многие,
в том числе некоторые демократические политики, увидели ко-
рень зла в избирательной системе, «навязанной» президенту ее
разработчиками. ежду тем к поражению демократов на выбо-
рах 1993 г. привели и их собственные серьезные ошибки, и объ-
ективные процессы, разворачивавшиеся в стране. Aеркало выбо-
ров лишь показало произошедшие сдвиги. инить в этом
зеркало — смешно и неумно. ривое зеркало, вероятно, дало бы
иной результат. Успех ‚ириновского не был бы столь оглуши-
тельным. опускаю, что при чисто мажоритарной системе
в 1993 г. в уму прошло бы больше таких депутатов, манипули-
ровать которыми президентской администрации было бы легче.
о я очень сомневаюсь в том, что мажоритарные выборы в тог-
дашних условиях дали бы больший выигрыш демократам. лав-
ное, однако, не в этом. олитическая конъюнктура менялась от

 работе группы, которая никогда не была четко структури-

рована, на разных этапах, кроме меня и олкова, принимали уча-
стие депутаты ергей овалев, Eорис Aолотухин, Юрий оск-
вич,  вгений ожокин, а также эксперты, юристы высочайшего
класса Eорис трашун, иль икоть и ихаил раснов, истори-
ки — блестящие специалисты по политическим системам Aапада
ирилл ‡олодковский и ергей ерегудов, политгеограф, опуб-
ликовавший развернутый анализ первых полусвободных выборов
1989 г. иколай етров и др. лавную организующую и дисцип-
линирующую роль в группе выполнял Александр обянин, безза-
ветно и бескорыстно отдававшийся делу и жестко отстаивавший
свои научные и политические позиции. ся документация, с кото-
рой выступала группа, проходила через его руки. ;уть позднее
в состав группы вошли активисты демократических организаций,
привлеченных к обсуждению первых вариантов проекта, Олег
аюнов и ладислав Oуценко, ставшие впоследствии моими неза-
менимыми помощниками. аконец, колоссальная техническая
работа свалилась на мою помощницу по ерховному овету Oи-
дию ласову, человека невиданной работоспособности, верного
и надежного. ак возникла команда единомышленников (что не
исключало жарких споров между нами), поставившая перед со-
бой непростую задачу: вне служебных обязанностей и официаль-
ных заданий, наперегонки со временем, поскольку никто не знал,
когда будет востребован наш труд, подготовить новый избира-
тельный закон оссии

2

.

ы видели, что компромисс, достигнутый на VII ъезде,

зыбок и выход из острого политического кризиса пока не про-
сматривается, а вероятность досрочных парламентских выборов
весьма велика, но не знали, кто, когда и при каких обстоятельст-
вах их будет проводить. ажно было договориться об исходных
позициях, и они сразу же были заявлены в ходе развернувшихся
дискуссий.

о-первых, говорили мы, структура парламента должна бо-

лее или менее адекватно отражать соотношение сил в обществе

583

OАА

23 

AEА OЬ’ AАО

582

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

от него санкцию в виде оплаты труда привлеченных экспертов

3

.

о мере того, как из компьютера рабочей группы стали выхо-
дить варианты избирательного закона, каждый из них, фиксиро-
вавший завершение определенной стадии работы, передавался
в  и . о не только. ы не знали, конечно, каким образом
будет введен закон, но понимали, что в любом случае важным
участником этого процесса станет президентская администра-
ция. оэтому каждый очередной текст я передавал также по-
мощнику президента Юрию Eатурину, в лице которого мы на-
шли заинтересованного союзника.

АО ОSА ОАЯ

 итоге очень напряженной работы и острых дискуссий к концу
зимы 1993 г. законопроект, наконец, появился — правда, в еще
довольно сыром виде. ервые публикации в печати с изложением
нашего подхода вышли в мае, тогда же я выступил с рассказом
о нем в «тогах»  вгения иселева

4

.  июне пространные вы-

держки из проекта опубликовала газета «оссiя», а затем тира-
жом в несколько сот экземпляров была издана брошюра, содер-
жавшая текст законопроекта и комментарии его разработчиков

5

.

одготовка закона вышла из стен Eелого дома и стала предметом
все сильнее разгоравшейся общественной дискуссии.

огласно законопроекту избираться населением должны

были обе палаты парламента. азночтение в его названии было
продиктовано предпочтениями адресатов.  вариантах, направ-
лявшихся в , мы именовали проектируемый российский пар-
ламент ерховным оветом.  президентскую же администра-
цию, готовую порвать с советской традицией, шли тексты,
в которых парламент был наречен едеральным собранием.
ижняя палата в обоих случаях называлась осударственной ду-
мой (это было уже апробировано в ходе ряда чтений проекта
онституции в ), а верхняя — едеральным собранием и о-

выборов к выборам, но заложенные в 1993 г. основы избиратель-
ной системы исправно работали в двух отношениях: они давали
парламент, более или менее отражавший соотношение сил
в стране (как складывалось это соотношение, иной вопрос, лежа-
щий за пределами избирательной системы), и способствовали
формированию партийно-политической системы. лядя с пози-
ций сегодняшнего дня, нельзя не признать ее дефектность, но это
тоже вопрос не к избирательной системе.  то, и другое, на мой
взгляд, самоценно в долговременном плане.

о-вторых, избранный по одномандатным округам

и сформированный им на основе регионального представитель-
ства ерховный овет имели крайне аморфную политическую
структуру. а ъездах в разное время фигурировало от полуто-
ра до двух десятков квазифракций и групп. Они быстро возника-
ли, когда группа волонтеров бросала клич и подгоняла список
своих неустойчивых сторонников под требуемую квоту, и столь
же быстро распадалась в промежуток между очередными ъез-
дами. ногие депутаты совершали «тушинские перелеты» не
только между близкими фракциями, но и между разными лагеря-
ми. замен всего этого мы стремились создать организованный
парламент с относительно небольшим числом реальных фрак-
ций, члены которых связаны предвыборной программой и какой-
то (пусть не жесткой) дисциплиной голосования.

-третьих, мы хотели, чтобы и сам закон, и способ его вве-

дения признало общество. редпочтительным вариантом, ко-
нечно, было бы его принятие ерховным оветом. Aдесь у нас,
как выяснилось, были завышенные ожидания: такой закон тот
 не утвердил бы ни при каких обстоятельствах. ем не менее
мы всячески стремились вмонтировать свою работу в законо-
творческую рутину . амо существование рабочей группы
конституировало распоряжение иколая ябова, который неза-
долго перед тем был избран зампредом и , и  и стал посте-
пенно перемещаться в лагерь президентских сторонников. О на-
шей работе я поставил в известность и ‡асбулатова и получил

585

OАА

23 

AEА OЬ’ AАО

584

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

миссно отстаивали это соотношение. оследующие события по-
казали, насколько предусмотрительным был этот подход: сме-
шанная система, подвергавшаяся яростным атакам, удержалась
потому, что ее противникам никак не удавалось собрать в уме
необходимое число голосов. 

-третьих, мы считали, что 450 депутатов — минимальная

численность . Опыт  показал, что для работы в постоянных
комитетах и комиссиях совершенно недостаточно тех 252 депу-
татов, которые были его членами. роме того, даже при 225 из-
бирательных округах (половина от 450) нелегко было осущест-
вить их нарезку, меньшее их число превратило бы избирательное
районирование в фикцию.  защиту своей позиции мы ссыла-
лись на численность нижней палаты в иных, меньших по населе-
нию странах

6

.

-четвертых, проект предусматривал на выборах в общефе-

деральном округе барьер в виде фиксированной доли голосов:
не преодолевшие его партии не могли претендовать на участие
в распределении мандатов. Eарьер имел двоякое назначение: с од-
ной стороны, он должен был помочь политическому структуриро-
ванию , сделать ее по возможности малопартийной и, следова-
тельно, более работоспособной, а с другой, отсекая маловлия-
тельные партии, способствовать созданию более устойчивого
(чем, скажем, в израильском кнессете) парламентского большин-
ства. акое-то время мы не могли решить, на каком уровне уста-
новить барьер.  ранних вариантах законопроекта мы останови-
лись на 3% и предусматривали возможность снижения порога
даже до 1,5%: опасались, что ни одна партия не преодолеет барь-
ер либо его возьмет только одна партия.  этом случае вся доро-
гая нам конструкция пропорциональной составляющей в избира-
тельной системе была бы дискредитирована и, возможно,
сметена

7

. последствии, однако, вероятность такого оборота со-

бытий мы сочли чрезвычайно малой, и барьер установили на уров-
не 5%. менно эти главные элементы концепции избирательного
закона стали вскоре ареной острой политической борьбы. 

ветом едерации соответственно. прочем, все это имело сим-
волическое значение.

ринципиальные новации предусматривались на выборах

в уму. о-первых, вводилась смешанная избирательная систе-
ма: половина депутатов должна была избираться в общефеде-
ральном избирательном округе по партийным спискам, а полови-
на — по одномандатным округам. нешне эта система походила
на германскую. оренное отличие заключалось в том, что гер-
манская избирательная система является по сути пропорцио-
нальной: политическую структуру бундестага определяет второй
голос избирателя, поданный за партию. ервый же голос, кото-
рый решает, кто именно из кандидатов будет представлять изби-
рательный округ, влияет главным образом на персональный со-
став партийных фракций, хотя и не предопределяет его целиком.
редложенная нами (и в конечном счете утвердившаяся) систе-
ма жестко разводила две части умы, а голосование по партий-
ным спискам должно было определять политическую структуру
только половины умы. ейчас мне уже трудно воспроизвести
мотивацию, в соответствии с которой было принято такое реше-
ние: в какой мере мы считали необходимым сохранить хотя бы
наполовину привычный избирателям порядок, а в какой — руко-
водствовались желанием повысить «проходимость» закона. у-
маю, что в перспективе надо двигаться к германской системе, хо-
тя прямой ее перенос на нашу почву по ряду причин крайне
труден.

о-вторых, исключительное значение для нас имел числен-

ный паритет двух частей, составлявших смешанную систему в ее
российской разновидности. ы были убеждены, что по партий-
ным спискам следует избирать не менее половины умы, иначе
в ней не будет той критической массы, которая необходима для
партийно-политического структурирования. Eолее того, если по
спискам будет избрано менее половины состава палаты, то вели-
ка вероятность, что к следующим выборам пропорциональный
компонент системы будет удален. ы очень жестко, бескомпро-

587

OАА

23 

AEА OЬ’ AАО

586

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

лось лишь на округа, образуемые в границах субъектов.  ре-
зультате отклонение от средней по стране нормы в четырех окру-
гах превысило 1000%, в девяти — от 100 до 1000%, в 23 — от 25
до 100%. з 36 округов со значительными отклонениями 22 ок-
руга приходились на национальные образования, что сделало кор-
ректировку невозможной по политическим причинам. Очевидно,
что при таких условиях равное избирательное право на выборах
депутатов-одномандатников в  превращалось в фикцию.

онимая, что решающая роль в организации выборов и под-

ведении итогов принадлежит избирательным комиссиям, мы уде-
лили значительное внимание порядку их формирования, компе-
тенции, организации их работы. олитическая ситуация, все
более определявшаяся противостоянием двух ветвей власти, под-
сказала нам способ образования комиссий всех уровней — пари-
тет властей при назначении членов комиссий. ероятно, в тех
обстоятельствах это было практичное решение, не дававшее воз-
можности ни одной из сторон навязать свою волю. о после ок-
тябрьских событий 1993 г. президент сформировал  факти-
чески на односторонней основе (хотя по президентскому же
оложению о выборах  ее члены должны были назначаться на
паритетной основе из числа кандидатов, предложенных исполни-
тельными и законодательными органами субъектов). остав
большинства окружных комиссий в условиях острого цейтнота
формировал , а участковых — окружные. ак была образо-
вана избиркомовская вертикаль, довольно послушная и управля-
емая сверху. ругой серьезный дефект системы избирательных
комиссий проистекал из нашей ошибки. тремясь упростить си-
стему, мы устранили промежуточное звено между окружными
и участковыми комиссиями — территориальные избирательные
комиссии. олоссальный массив данных, поступавших из участ-
ковых комиссий, члены окружных избиркомов были физически
не в состоянии обработать и проверить. ся эта работа была по-
ручена аппарату исполнительных органов — людям, никем не
избиравшимся и выведенным из-под общественного контроля.

ерхняя палата, самое существование которой отвечало фе-

деративной природе государства, по замыслу разработчиков зако-
на должна была избираться гражданами регионов, причем для
республик в составе , краев, областей, автономной области,
осквы и анкт-етербурга устанавливалась квота — 2 депута-
та, для автономных округов (в большинстве — малочислен-
ных) — 1. ы предложили (но, к сожалению, не сумели отсто-
ять) интересную новеллу. а выборах в двухмандатных округах
бессмысленно было бы вводить партийные списки, но предлага-
лось, чтобы каждый избиратель мог проголосовать не за двух,
а только за одного кандидата. Это давало бы известные гарантии
представительства политическим, этническим, религиозным
и т. п. меньшинствам.

аковы были несущие конструкции нашего проекта.

о этим дело не исчерпывалось. Основными участниками борьбы
на выборах теперь должны были стать не отдельные кандидаты,
не выдвигавшие их прежде трудовые коллективы или собрания
избирателей по месту жительства, а избирательные объединения,
под которыми разумелись только партии и политические движе-
ния, а также созданные ими блоки. од давлением профсоюзов,
женских и иных общественных объединений эту норму вскоре
пришлось существенно ослабить, допустив включение в блоки
неполитических объединений

8

. олько политические объедине-

ния, собравшие необходимое число подписей (по первоначальной
проектировке — 200 тыс.), получали право выдвигать списки
кандидатов по общефедеральному округу. Они могли также пос-
ле регистрации общефедеральных списков выдвинуть своих кан-
дидатов в одномандатных округах; остальные кандидаты должны
были собирать подписи.

арезку округов по выборам в  законопроект отдавал

ентральной избирательной комиссии (), но в него было
включено приложение, подробнейшим образом расписывавшее
методику проведения этой операции

9

. роме того, предельное

взаимное отклонение по числу избирателей в 15% распространя-

589

OАА

23 

AEА OЬ’ AАО

588

;

АЬ

5 

1993.

ОAОО О

проектов. ы сравнительно легко договаривались по всем воп-
росам, связанным с организацией и процедурой проведения вы-
боров, но ни на шаг не смогли продвинуться в решении главного:
какой быть избирательной системе. аши коллеги были убеж-
денными «мажоритарщиками».

 лету плод нашей совместной работы выглядел так: основ-

ной по объему корпус согласованного текста и разночтения по
коренному вопросу, представленные в двух вариантах. чита-
лось, что окончательный выбор остается за . Eыли веские
основания ожидать, что этот выбор будет не в нашу пользу. е-
путаты — местные начальники или их креатура, управляемое
‡асбулатовым «болото» — люди, потому и сбившиеся в эту
стаю, что за ними не стояли никакие политические организации,
иные парламентские «кустари-одиночки» — все они были убе-
жденными сторонниками выборов по одномандатным округам.
о по-разному относились к нашему проекту и демократы. Я
уже упоминал о позиции умянцева, к тому времени утративше-
го связь с недавно еще возглавлявшейся им социал-демократи-
ческой партией. азногласия раскололи и мою фракцию «о-
гласие ради прогресса».

астороженное, а нередко и открыто враждебное отноше-

ние к пропорциональной избирательной системе в политиче-
ском классе отражало негативизм по отношению к партийным
выборам, широко распространенный в обществе. Опыт выбо-
ров в 1917 г. в так и не состоявшееся Учредительное собрание
был прочно забыт, хорошо помнили лишь недавно отстранен-
ную от власти партию, назойливо именовавшую себя «умом,
честью и совестью эпохи», и довольно скептически оценивали
возможности «партий адового кольца», будто бы не имеющих
никаких корней за пределами столицы. Aа что им отдавать по-
ловину умы? — спрашивали многие, не желая понять, что
«отдавать» или «не отдавать» депутатские мандаты партийным,
равно как и непартийным кандидатам по законопроекту могли
лишь избиратели.

Aаконопроект, однако, содержал и ряд норм, предусматри-

вавших такие формы этого контроля, которых не знала избира-
тельная практика  и оссии. збирательные объединения
и кандидаты получили право включать в избирательные комис-
сии всех уровней не только наблюдателей в день голосования,
но и членов с совещательным голосом. Aа ними были закрепле-
ны широкие права. Eыли введены нормы, гарантирующие само-
стоятельность избирательных объединений при составлении
списков, выдвижении кандидатов, проведении агитации, наблю-
дении за подсчетом голосов и т. д. у вменялось в обязан-
ность опубликовать содержание протоколов избирательных
комиссий по всем участкам. збиратель получил возможность
сопротивляться, если его ставили в ситуацию «выборы без вы-
бора»: выборы должны были признаваться недействительными,
если «против всех» подано голосов больше, чем за кандидата-
фаворита.

 общем, была предложена новая, никогда не применявшая-

ся в оссии избирательная система. Оставалось только (!) ввести
ее в действие.  здесь инициативной группе и ее союзникам, до-
толе занимавшимся наиболее привычной для них законотворче-
ской (сродни научной) работой, предстояло выступить в непри-
вычной роли лоббиста собственного творения. 

ОА  ЯЯ

огда очередная редакция проекта была направлена в ерховный
овет, ‡асбулатов, бегло просмотрев текст, вспомнил, что пору-
чение готовить избирательный закон было дано некогда (поче-
му-то) омитету по делам местных оветов и провел через ре-
зидиум  решение объединить усилия двух коллективов.
ыяснилось, что экспертами комитета под руководством депута-
та иктора Eалалы было подготовлено несколько объемистых
текстов. ачалась изматывающая работа по притиранию двух