Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Но с 50-х гг. XX столетия узкие границы классического менед-

жмента, занимавшегося отдельным предприятием и его отношения-
ми с другими предприятиями, начинают мешать осмыслению макро-
социальных проблем. Возникновение технических управленческих
наук — кибернетики, теории систем, информатики, теории проекти-
рования, синергетики и др. — породило надежду на то, что с их по-
мощью удастся осмыслить трудности и противоречия социального
развития. Для того чтобы подчеркнуть социальную специфику сво-
их исследований, некоторые авторы попытались предложить для них
и новые названия — «социальная кибернетика», «социальная инфор-
матика», «социальная синергетика», «государственный менеджмент»,

«социальный менеджмент» и др. Однако эти названия не прививают-

ся и пока не входят в научный и практический оборот.

Вместе с тем в публикациях различного рода все чаще для обо-

значения конкретных административных вопросов государственно-
го управления стало использоваться понятие «государственная служ-
ба», а теперь его разновидность — «государственная гражданская
служба». За рубежом в научной литературе и в номенклатуре наук
название «гражданская служба» встречается достаточно часто. В Рос-
сии до революции 1917 г. также была своя «гражданская служба».

Эта наука выделилась, а точнее, отпочковалась от традиционной науки

политологии.

Ныне

 понятие «государственная гражданская служба» употреб-

ляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного про-

цесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной)
деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учеб-
ной дисциплины об этом процессе.

 Допустимо ли такое двоякое ис-

пользование одного и того же понятия? Не лучше ли взять на воору-
жение ранее предложенные понятия «государственный менеджмент»,
«социальный менеджмент» и др.?

История науки показывает, что объективный процесс (объект)

и науку об этом процессе (предмет) довольно часто обозначают од-
ним и тем же понятием. Например, понятием «история» обозначают
и сам исторический процесс, и науку об этом историческом процес-
се; понятием «технология металлов», обозначают и порядок обработ-
ки металлов, и науку об этом порядке обработки металлов и т.д. Од-
ним словом, подобная двойственность понятий — дело достаточно
распространенное и не создает особых затруднений ни в теории, ни
на практике.

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес

к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука

11

«государственной гражданской службы» является продолжением и до-
полнением таких управленческих наук, как политология (полити-

ческое управление) и государствоведение (государственное управ-
ление). Но вместе с тем она имеет свой специальный предмет, который
позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную
научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная граждан-
ская служба выступает и как особая отрасль профессиональной де-
ятельности, которая существенно отличается от политического и го-
сударственного управления.

Государственная административная власть в дальнейшем изло-

жении будет называться так, как она называется в тех законах, кото-
рые будут анализироваться. Понятия «государственная служба» и «госу-
дарственная гражданская служба» не синонимы (и это будет показано
в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествля-
ются.

В советское время понятие «государственная служба» трактова-

лось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали лю-
бую деятельность в структуре государственных организаций, будь то
деятельность управленческого персонала или хозяйственно-техниче-
ских подразделений, обслуживающих данный управленческий пер-
сонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех,
кто был занят на такой службе, называли «государственными служа-
щими».

О государственной службе заговорили всерьез у нас в стране

лишь после опубликования Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г.,

которым было утверждено «Положение о федеральной государствен-
ной службе». Этот указ очень внимательно изучался всеми, кто был
занят в системе государственного управления. Он порождал массу
вопросов, ответы на которые находились с трудом или даже не най-

дены до настоящего времени. Поскольку указ по большинству своих
статей не имел прямого действия, то в основном так и остался нор-
мативным актом рамочного характера, документом о намерениях
нашей российской государственной власти.

Вместе с тем данный указ сыграл роль довольно сильного орга-

низационного толчка для сосредоточения усилий в целях скорейше-
го решения чрезвычайно актуальной и сложной социальной пробле-
мы — создания в России качественно нового государственного
устройства, свободного от партократизма и тоталитаризма. Ведь сей-
час уже ни для кого не секрет, что прежнее наше «социалистическое
государство», выступавшее первоначально в виде «диктатуры проле-

тариата», а затем в виде «общенародного государства», было на са-

12

мом деле государством партийной и советской номенклатуры. Обю-
рократившаяся партийно-советская номенклатура была стержнем, не-
сущей конструкцией этого государства. Поскольку КПСС и совет-
ская власть в конце 90-х гг. XX в. были ликвидированы, то, совершенно
очевидно, назрела задача по конструированию и строительству но-
вого российского государства, существенное место в котором будет
занимать государственная служба.

Упомянутый президентский указ имел три важнейших следствия.

Во-первых, он ускорил создание в июне 1994 г. специального науч-
но-учебного центра — Российской академии государственной служ-
бы (РАГС), которая взяла на себя основное бремя по научной разра-

ботке проблем и подготовке кадров для государственной службы.
Эту двуединую задачу начали решать и некоторые другие государ-
ственные учебные заведения. Во-вторых, стимулировал подготовку
и принятие 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах госу-
дарственной службы Российской Федерации». По отзывам специа-
листов, закон на тот период несовершенный, но дающий основу для
дальнейшей нормотворческой деятельности в этой области. В-треть-
их, привлек внимание ученых и педагогов к управленческой пробле-
матике государственной службы. К настоящему времени уже изданы
монографии, несколько сборников и значительное количество ста-
тей, защищено множество кандидатских и ряд докторских диссерта-
ций, в которых начат научный анализ государственной службы как
особой профессиональной деятельности. В РАГС, АНХ, МГУ, РЭА,
ГУУ и других учебных заведениях начато чтение систематических
курсов и спецкурсов по государственной службе.

Все это вместе взятое актуализировало подготовку кадров (уче-

ных и практиков), специализирующихся по вопросам государствен-
ной службы. Вполне естественно, что основной учебной дисципли-
ной для данных специалистов является теория государственной службы.
Теорию аппаратной деятельности в зарубежных странах называют «ад-
министративной наукой», или «государственно-административным уп-

равлением». Поскольку в России данная наука только складывается, ее
пока называют «государственной службой», а теперь после раздела го-
сударственной службы на три вида — «государственной гражданской
службой». Нередко как за рубежом, так и в России государственную
гражданскую службу именуют «администрократией» (лат.

 administro-

cratos

 — административная власть).

В отечественной литературе понятия «гражданская служба»

и «государственная служба» используются давно и достаточно широ-
ко. Хотя наука о них все еще не сложилась, и потому содержание

13

данных понятий имеет значительный спектр истолкований. Как со-

относятся между собой наука гражданской службы (административ-
ная наука) и наука государственного управления (государствоведе-
ние)?

 Административная наука не может, да и не занимается всеми

вопросами государственного управления (государствоведения). Она
всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственной ад-

министрации.

 Известный французский ученый, специалист по воп-

росам государственной администрации Ролан Драго считает, что

«администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели адми-

нистрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и со-
стоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими го-
сударственными органами. Таким образом, администрация всегда
предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять ре-
шения политической власти»

1

.

Итак, каков объект и предмет науки государственной граждан-

ской службы? Вполне очевидно, что

 ее объектом является государ-

ственное управление, государство как таковое, частью которого она

является. Тогда как ее предметом служит деятельность государствен-

ных гражданских служащих, объективные законы и принципы госу-
дарственного административного (аппаратного) управления.

Следовательно, наука «государственное управление» (государ-

ствоведение) может и должна заниматься деятельностью государ-
ственных органов, чьи полномочия исполняют политические долж-
ностные лица. Именно государственная политическая власть —
предмет науки государственного управления (государствоведения),
тогда как предметом науки государственной гражданской службы
является государственная административргая власть. Конечно, эти две
власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но
это все же — две специфические части государственной власти, что
и служит объективной основой для данной дифференциации наук.

В настоящее время исследования в области теории государствен-

ной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране группи-
руются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-фун-
кционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого;

4) административного менеджмента. Каждое из этих направлений
имеет многообразное содержание и может быть поделено еще на ряд
поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика.

Деятелъностно-функциональное

 направление основное внимание

уделяет выяснению специфики гражданской службы как профес-

'

 Драго Р.

 Административная наука / пер. с фр. М., 1982. С. 5.

14

сиональнои деятельности, структурированию этой деятельности в со-
ответствии с социальными потребностями, дифференциации граждан-
ской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различ-
ные функции, выработке результативных технологий подготовки,
принятия и выполнения управленческих решений, совершенствова-
нию технологий информационного обеспечения гражданской служ-
бы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследования

 структурно-институционального

 направ-

ления являются процесс формирования государственного аппарата по
различным ветвям и уровням власти, координация его деятельности по
горизонтали и вертикали, структурирование государственного управ-
ления, формы учреждения государственных должностей гражданской
службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом
и политическим руководством, аппаратом и группами давления, ап-
паратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу

 кадроведческого направления

 входит обычно изучение

различных моделей коллективного или индивидуального поведения
гражданских служащих, отношений руководителей и подчиненных
в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональ-
ной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема
и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономи-
ческого обеспечения гражданских служащих, административно-по-
литической элиты, стиля деятельности персонала гражданской служ-
бы, управления кадрами гражданской службы.

Направление

 административного менеджмента —

 самое моло-

дое и, судя по всему, самое трудное. Оно пытается эффективные уп-
равленческие технологии предпринимательской деятельности адап-
тировать к специфике гражданской службы, чтобы интересы населения
стали основной заботой государственного аппарата, а для этого ре-
комендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы — это одна из науч-

ных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется
деятельности специфической группы управленческих работников —
гражданских служащих. Содержанием данной науки является про-
цесс формирования и функционирования государственного аппара-
та (администрации) как особой и необходимой части государствен-
ного управления, а также его участие в подготовке, процедурах
принятия и реализации решений государственных органов.

15