Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

§ 1.2. Политическая и правовая концепции

гражданской службы

Непременным условием повышения эффективности деятельно-

сти нынешнего государства является создание работоспособной си-
стемы гражданской службы. История Российского государства со-
держит огромный опыт построения, развития и функционирования
аппарата государственной власти. Деление «служилых людей» на

«государеву службу» и «приказную работу» произошло в середине
XVII в. Первая проходила в основном в войсках, а вторая — в «при-

казах» (государственных органах).

В последующем российское законодательство о гражданской

службе постоянно эволюционировало. Однако, как правило, измене-
ния нормативных установлений о государственной службе носили
производный характер и были обусловлены причинами социально-
экономического и политического свойства. В условиях советского
периода понятие государственной службы в законодательстве четко
не определялось. Не уточнялись статус государственных служащих,
их права и обязанности. Отдельными нормативными правовыми
актами регулировались лишь вопросы прохождения военной служ-
бы, службы в органах внутренних дел, некоторых других, главным
образом в силовых министерствах.

В настоящее время сформировались две основные концепции го-

сударственной (гражданской) службы — политическая и правовая.
Хотя политическая концепция доминирует в отечественной теории
и законодательстве, сторонники правовой концепции весьма плодо-
вито специализируются на производстве вторичной (неоригинальной)

литературы — учебников, популярных книг и статей по государствен-

ной службе. При этом одной из центральных идей всех этих работ

является утверждение, что государственная служба является «пуб-
личным социально-правовым институтом», а по научной своей при-
надлежности, несомненно, относится к номенклатуре юридических
специальностей'.

Каково соотношение политики, права и морали в гражданской

службе? Действительно ли данная профессия всецело относится лишь
к праву, юридическим дисциплинам?

1

 См.:

 Атаманчук Г.В.

 Сущность государственной службы: история, теория,

закон, практика: монография. М., 2002;

 Ноздрачев А.Ф.

 Государственная служба:

учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999;

 Старилов Ю.Н.

Служебное право: учебник. М., 1996;

 Овсянко Д.М.

 Государственная служба Рос-

сийской Федерации: учеб. пособие. М., 1996.

16

Государственная (гражданская) служба как вид профессиональ-

ной деятельности возможна и действительно происходит только в си-
стеме государственного управления, которое использует не только
правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенно-
сти моральные нормы широко используются именно в государствен-
ной гражданской службе. На этом основании вполне возможно ут-
верждение, что

 государственная (гражданская) служба есть не только

публично-правовой, но и публично-нравственный институт.

 В некото-

рых государствах (например, в США, Украине, Казахстане) вырабо-
тан специальный этический кодекс для гражданских служащих. От-
дельные и российские государственные органы выработали для себя
этические кодексы. Например, он принят и регулирует деятельность
государственных служащих в Счетной палате РФ

1

. В августе 2002 г.

Президент РФ В.В. Путин подписал указ, в котором утвердил этиче-

ские «Общие принципы служебного поведения государственных слу-
жащих». Они должны действовать вплоть до принятия соответству-
ющего федерального закона

2

.

При этом правовая и нравственная составляющие ни сами по себе,

ни в совокупности не играют какой-либо определяющей доминирующей

роли в гражданской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстра-
иваются лишь в том порядке, который задает им политика. Именно
политика определяет все то главное и значительное в гражданской службе
и государственном управлении в целом.

 Гражданская служба — это,

прежде всего, политический инструмент, используемый политической
властью для исполнения полномочий государственных органов.

Уже говорилось, что государственное управление в современных

условиях относится к группе политических наук. Поэтому резонно ут-

верждение, что к этой группе вполне определенно относится и наука
государственной гражданской службы. Она действительно, с одной сто-

роны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку иг-
рает значительную роль в упорядочении данных политических про-
цессов.

Итак, в гражданской службе есть правовая и моральная состав-

ляющие. Конечно, эти науки резонно могут рассчитывать на форми-
рование при соответствующих условиях своих особых дочерних ча-
стных наук. В праве уже сделана заявка Ю.Н. Стариловым на такую

1

 См.: Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Россий-

ской Федерации (принят 3 декабря 2001 г.). М., 2001.

2

 См.: Об утверждении общих принципов служебного поведения государ-

ственных служащих. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

17

научную правовую дисциплину, как «Служебное право»

1

, а в морали

предлагается «Моральный кодекс государственных (гражданских)
служащих»

2

. Конечно, и в одном и в другом случае эти предложения

относятся к разряду желаемых. Сейчас для этого пока не созданы
должные условия.

Начиная с 2003 г. в России проводится

 «административная ре-

форма». Это понятие используется в двух смыслах

 —

 широком и уз-

ком. В широком понимании — когда речь идет о глубоких и масштаб-
ных изменениях государственных органов, связанных со структурными
преобразованиями государственного управления. В узком смысле ад-

министративная реформа означает сокращение и коренную перестрой-

ку государственного аппарата (гражданской службы).

После длительного обсуждения Федеральное Собрание РФ при-

няло Закон «О системе государственной службы Российской Феде-
рации». К сожалению, этот Закон такой же рамочный, как и первый
закон 1995 г. В нем в основном лишь повторяются те идеи, которые
имеются уже в первом законе. Сверх того предусматривается адми-
нистративный раздел нынешней государственной службы на три спе-
циализированные службы, в числе которых будет и «государствен-
ная гражданская служба».

Спустя год, а именно 27 июля 2004 г. Федеральное Собрание

наконец приняло первый реальный Федеральный закон «О государ-
ственной гражданской службе Российской Федерации». Он дает це-
лостное представление о деятельности тех работников, которые со-
ставляют административный стержень государственного управления,
несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия лично-
стей, организаций, субъектов социально-политической деятельности.
Данный закон устанавливает правовые, организационные и эконо-
мические основы федеральной и субъектов Федерации государствен-
ной гражданской службы.

Предметом регулирования настоящего Федерального закона яв-

ляются отношения, связанные с поступлением на федеральную и субъ-
ектов Федерации государственную гражданскую службу, ее прохож-
дением и прекращением, а также определением правового положения

(статуса) гражданского служащего.

1

 См.:

 Старилов Ю.Н.

 Служебное право: учебник. М., 1996.

2

 См.: Нравственные основы государственной службы России: учеб. посо-

бие / под общ. ред. В.М. Соколова. М„ 2003. С. 288.

18

§ 1.3. Реформирование государственной (гражданской)

службы

В зарубежных средствах массовой информации, опираясь в ос-

новном на советский опыт, распространено мнение об «управляемой
демократии» в России. Что касается советского периода, то здесь не
возникает особых проблем. Действительно, советская демократия была
управляемой и управлялась она коммунистической партией. Что ка-
сается нынешней ситуации, когда президент опирается на победив-
шую на прошлых выборах партию «Единая Россия», то это ничего
не говорит об «управляемой демократии». Большинство президен-
тов или премьеров в мире приходят к власти в основном как лидеры
тех или иных политических партий. К тому же В. В. Путин не явля-
ется членом «Единой России» и практически не участвует во внут-
рипартийной жизни. Поэтому разговоры о российской «управляемой
демократии» — это политический прием давления на наших руково-

дителей политической власти и государственный аппарат.

Понятие «управляемой демократии» в отношении России про-

сто навязывается некоторыми центрами глобального влияния, а за-
одно и многим другим народам, которые отстаивают свой суверени-
тет. По мнению заместителя главы президентской администрации

В. Суркова, наша российская модель демократий может быть названа
«суверенной демократией», поскольку мы хотим быть открытой на-

цией среди других открытых наций и сотрудничать с ними по спра-
ведливым правилам, а не управляться извне

1

. Разгул мафии и ее про-

никновение во все социальные структуры вплоть до государственных
говорит о том, что до сих пор в России не отпала необходимость
строительства вертикали власти как политической, так и админист-
ративной.

Административная вертикаль власти, связанная с реформирова-

нием государственной (гражданской) службы, осуществляется для
повышения эффективности государственного управления, формиро-
вания и развития системы государственной службы, ее отдельных
видов, качественной подготовки и рационального использования кад-
рового состава государственных органов. Гражданская служба РФ
является важнейшим инструментом выстраивания административ-
ной вертикали, важнейшим инструментом проводимых в обществе
и государстве преобразований, связанных с развитием социальной
сферы, национальной безопасности, формированием институтов граж-

1

 См.: Российская газета. 2006. 29 июня.

19

данского общества и правовой культуры российских граждан. Ее
обновление рассматривается как приоритетное направление в обла-
сти современного государственного строительства.

Нормативно-правовая база реформирования государственной

(гражданской) службы включает в себя федеральные законы, указы
и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ,

распоряжения Администрации Президента РФ, нормативные право-
вые акты, разрабатываемые в федеральных государственных орга-
нах, а также законы и правовые акты субъектов РФ.

Осуществление преобразований в сфере государственной (граж-

данской) службы намечено осуществить в несколько этапов. Первый
этап, который можно назвать подготовительным, начался с конца

1993 г. и завершился в середине 2003 г. В это время были приняты

Указ Президента РФ «О федеральной государственной службе» от
22 декабря 1993 г., Федеральный закон «Об основах государственной

службы РФ» от 31 июля 1995 г., Указ Президента РФ «О концепции
реформирования системы государственной службы РФ» от 15 авгу-
ста 2001 г., Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов
служебного поведения государственных служащих» от 12 августа
2002 г., Федеральный закон «О системе государственной службы РФ»
от 27 мая 2003 г. Все эти законы и указы имели рамочный характер,
намечали лишь возможные пути осуществления тех или иных ин-
ституциональных структур. Этот этап характеризовался формирова-
нием научного подхода к осуществлению модернизации института
государственной службы страны в целом и завершился разработкой
и утверждением федеральной программы «Реформирование государ-
ственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)».

Второй этап, естественно, начался с принятия Федерального за-

кона «О государственной гражданской службе РФ», который всту-
пил в силу с 1 февраля 2005 г. Он сформулировал и нормативно за-
крепил деятельность лишь одного из видов государственной службы —
гражданской службы. Для реального осуществления этого закона
в течение 2004—2006 гг. было принято более 20 указов Президен-
та РФ и постановлений Правительства РФ, в которых апробиро-
вались, нормативно оформлялись и совершенствовались механизмы
функционирования данного вида государственной службы, стабили-

зировалась его структура, оптимизировался состав гражданских слу-
жащих. С целью продолжения этой деятельности в конце 2005 г. была
подготовлена и принята другая федеральная программа, сформули-
рованная в распоряжении Правительства РФ «Концепция админи-
стративной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах»

20