Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Для ее поддержки Президент РФ
принял Указ «О продлении срока реализации федеральной програм-
мы „Реформирование государственной службы Российской Федера-
ции (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г.
№ 1437.

В качестве координатора реализации мероприятий, предусмот-

ренных федеральными законами и подзаконными актами, была опре-
делена Администрация Президента РФ. На нее также возложен кон-
троль исполнения мероприятий указанных двух федеральных
программ. Непосредственно функции, связанные с реформировани-
ем государственной службы, осуществляет образованное в структуре
Администрации Управление Президента РФ по вопросам государ-
ственной службы. Одной из его задач является содействие Прези-

денту РФ в определении основных направлений реформирования

и развития государственной службы, в обеспечении согласованного
взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.

В планах реформирования гражданской службы предусматрива-

ется большая работа по установлению объективного соотношения
должностей федеральной гражданской службы и типовых должно-
стей гражданской службы субъектов РФ, а также соотношение долж-
ностей федеральной гражданской службы, воинских должностей
и должностей правоохранительной службы. Предполагается, что ука-
зом Президента РФ будет установлено соотношение классных чи-
нов, воинских и специальных званий по всем видам государственной
службы.

Опыт реформирования федеральной гражданской службы с ин-

тересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку по-
зволяет реальнее представить состояние региональной гражданской
службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модер-
низации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение это-
го процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего
замысла реформы гражданской службы является подготовка норма-
тивных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых
федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ.

Особое внимание уделяется содержанию программ реформиро-

вания гражданской службы в субъектах РФ. Согласно п. 7 Указа
Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 их органам государ-
ственной власти в пределах своих бюджетных средств рекомендова-
но принять участие в реализации соответствующих мероприятий,
а также разработать и утвердить программы реформирования своих
гражданских служб. Эта работа в большинстве субъектов Федера-

21

ции проводится достаточно планово, последовательно и в меру эф-
фективно.

В рамках реализации региональных программ реформирования

гражданской службы проводятся соответствующие мероприятия по
осуществлению пилотных проектов и экспериментов с участием как
федеральных государственных органов, так и зарубежных партне-
ров. Данная работа была проведена в органах исполнительной влас-
ти и местного самоуправления в Чувашской Республике, Краснояр-
ском крае, Самарской и Саратовской областях, Таймырском
(Долгано-Ненецком) автономном округе.

Реализация мероприятий региональных программ реформиро-

вания гражданской службы активизировала деятельность региональ-
ных и местных администраций по созданию технических условий
для эффективного функционирования гражданской службы, по ин-
вентаризации материально-технической базы, которая на протяже-
нии последнего десятилетия практически не проводилась. Данный
анализ потребовал улучшения использования материально-техничес-
ких ресурсов, оптимизации условий выполнения гражданскими слу-
жащими своих должностных обязанностей.

Вместе с тем уже проведенное реформирование гражданской

службы показало достаточно много нестыковок в механизме ее функ-
ционирования, некоторое количество поставленных задач так и не
было решено, несмотря на то, что сделано немало важных шагов для
их реализации. Новое построение структуры федеральных органов
исполнительной власти не обеспечило должного развития и эффек-
тивной работы этих органов.

Административные реформы обычно всегда начинались сверху

и неизбежно встречали достаточно мощное сопротивление в толще
государственных структур, на разных уровнях властной вертикали.

Весь громоздкий и многоуровневый государственный механизм, при

одном лишь намеке на возможную «оптимизацию» его работы, уже
привык отчаянно тормозить все начинания. В российской истории
вообще не отмечено сколько-нибудь значительных преобразований,
прошедших легко, гладко и без сопротивления со стороны «реформи-

руемого материала». Сейчас эксперты продолжают спорить, каким
образом реформу надо развивать, чтобы не зайти с ее помощью в ту-

пик. При проведении различных конференций, дискуссий, «круглых
столов» был предложен ряд шагов, которые, по мнению участников,
могут все-таки продвинуть административную реформу вперед.

Например, глава института проблем глобализации М. Делягин

считает, что для этого необходимы следующие условия. Прежде все-

22

го, аппарат правительства и администрация президента должны стать

единой структурой, а глава государства — напрямую возглавить пра-
вительство. По мысли эксперта, это позволит уйти от «византийской
системы размывания ответственности». Дальше, федеральные и ре-
гиональные структуры управления необходимо интегрировать в еди-
ную систему, как это делается в бизнес-корпорациях (с учетом того,
что цель бизнеса — получение прибыли, а задача государства — при-
рост населения и его благосостояние). И, наконец, нужно ввести в на-
циональном масштабе электронный документооборот вместо нынеш-
него бумаготворчества и почтовых пересылок. Документы должны
стать «прозрачными» в стране

1

.

§ 1.4. Методы и модели управления гражданской службой

Для эффективной деятельности в системе государственных отно-

шений чрезвычайно важны используемые для этого методы и моде-
ли управления. Что они собой представляют?

Методом обычно называют систему регулятивных принципов

духовной или материальной деятельности человека.

 Он определяет

пути и способы достижения цели, подхода к познанию и преобразо-
ванию действительности. Методы тесно связаны с деятельностью че-

ловека, вытекают из нее и вместе с тем служат средством ее постро-
ения и регулирования.

Науку о методах, как правило, называют методологией. С фор-

мальной точки зрения методология не связана с сущностью знания
о реальном мире. Она имеет дело лишь с операциями, при помощи
которых конструируется это знание. Поэтому данным термином при-
нято обозначать совокупность исследовательских процедур и эффек-
тивной техники, включая приемы сбора и обработки данных. В ней
реализуется поисковая (эвристическая) функция предметной обла-
сти исследования.

Соответственно двум основным сферам человеческой деятель-

ности (духовной и материальной) все методы также можно разде-
лить на две основные группы — на духовные и материальн че. При
этом нужно отметить, что понятие «методология» исторически за-
крепилось за духовными методами, а науку о материальных методах
до последнего времени обычно называли «технологией». Но в насто-
ящее время понятие «технология» стало использоваться для обозна-
чения методов как материальной, так и духовной деятельности.

1

 См.: Российская газета. 2006. 25 янв.

2 3

Методы духовной деятельности, в свою очередь, также делят на

две группы — на методы обыденного и эмпирического мышления,
а также теоретические методы. Каждая из этих групп методов имеет
специфику и может применяться лишь на соответствующем уровне
познания. Обыденные и эмпирические методы неприемлемы в сфере
теории, а теоретические методы бессильны в области так называемо-
го «здравого человеческого рассудка».

Специфика науки в значительной мере связана со спецификой

того метода, который берется в качестве базового, основополагающе-
го. Для управленческих наук, в том числе и теории гражданской служ-
бы, в качестве такового обычно выступает деятельностный метод

1

.

Что он собой представляет?

Деятельностный метод обычно нацелен на то, чтобы сформули-

ровать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) про-
блемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не
на все богатство и многообразие познавательных методов, а главным
образом на те, которые связаны с деятельностью (системным, функ-
ционально-структурным, единством исторического и логического,
восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и т.д.). Сле-
довательно,

 деятельностный метод в управлении является обобщен-

ной и систематизированной совокупностью знаний об исходных прин-
ципах упорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем
его мире.

 В нем управление рассматривается, во-первых, как необхо-

димый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая дея-
тельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ.

Определяющее значение при формировании социального управ-

ления имеют социальная информация и социальная организация.
Диалектическая взаимосвязь информации и организации зачастую
ускользает от внимания исследователей. Однако информация и орга-
низация как необходимые факторы коммуникативной деятельности
существуют лишь в органическом единстве, обусловливая друг дру-
га. Понять и достаточно убедительно доказать это можно лишь на
основе деятельностного метода.

Какова роль информации и организации в управлении деятель-

ностью человека и ЭВМ? На основе «входящей» информации выра-
батываются «выходящие» управленческие программы (команды), ко-
торые затем используются для преобразования организации. Поэтому
в коммуникативных видах деятельности управление зависит в ос-
новном от количества и качества информации как на «входе», так

1

 См.:

 Граждан В.Д.

 Деятсльностная теория управления. М., 1997. С. 5.

24

и на «выходе». Чтобы принять эффективное решение, человек и ЭВМ
должны располагать репрезентативной информацией.

Однако управление не ограничивается лишь выработкой програм-

мы (команды) по преобразованию организации. Оно с необходимо-
стью включает в себя еще и сам процесс преобразования организа-
ции. Стало быть, упорядочение, составляющее сущность управления,
нельзя сводить только к преобразованиям информации и трактовать
как функцию одной лишь информации. В упорядочении в равной
мере участвует и организация.

Каковы административные модели управления гражданской служ-

бой?

Среди множества разновидностей государственного управления

особое место по своей роли и значимости занимают субординация,
реординация и координация. Они имеют всеобщий характер и явля-
ются свойствами таких носителей социального управления, как со-
циальный субъект и социальный объект, а также социальный род
и социальный индивид

1

.

Субординация, реординация и координация выступают базовы-

ми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделя-
ми управления гражданской службой. Причем если взаимодействие
субъектов и объектов регулируется принципами как субординаци-
онного, так и координационного управления, то все виды родоинди-
видуального взаимодействия регулируются принципами координа-
ционного управления.

Субординацией

 (лат.

 subordinatio

 — соподчинение)

 называется

такая модель гражданской службы, при которой осуществляется вер-
тикальное упорядочение, а один из элементов государственного орга-
на или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, оп-

ределяющего начала в деятельности всех остальных.

 Вместо

сорасположения здесь действует соподчинение. Один элемент в со-
ставе государственного органа или отдельный государственный орган
в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет их себе.

Такой характер присущ управленческим процессам во взаимо-

действии, например, государственных органов исполнительной вла-
сти. В гражданской службе субординация — это система должност-
ного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплины.
Данные правила определяются ведомственными положениями, ин-
струкциями, другими нормативными актами. При субординации
каждый служащий подчиняется не только своему непосредственно-

См.:

 Граждан В.Д.

 Теория управления: учеб. пособие. М., 2004. С. 59.

25