Файл: Serov_D_O_Fiskalnaya_sluzhba_i_prokuratura_Ross.pdf

31 

начиная  с  установленного  в  XVI  в.  полномочия  генерального  прокурора  вносить  в 

Парижский парламент королевские указы для их регистрации, и до полномочий про-

куроров по  защите социально  незащищенных лиц  (

miserabiles  personae

). Однако до-

минирующей  в  компетенции  французской  прокуратуры  все  же  стала  функция  уго-

ловного  преследования.  Здесь  роль  прокуратуры  заключалась,  прежде  всего,  в  воз-

буждении  уголовного  дела,  в  подготовке  обязательных  заключений  на  разных  ста-

диях уголовного судопроизводства, а также в руководстве исполнением приговора. 

О французской прокуратуре Петр I имел возможность получить разнообразную 

информацию – в первую очередь, от дипломата А. А. Матвеева и морского офицера 

К. Н. Зотова, углубленно изучивших устройство государственного аппарата Франции. 

Особенно подробные сведения о французской прокуратуре предоставил царю Конон 

Зотов, подавший в мае 1721 г. проект об учреждении в России должности «всенарод-

ного  надзирателя  или  государственного  стряпчего»,  полномочия  которого  напоми-

нали  компетенцию  генерал-прокурора  Парижского  парламента.  Кроме  того,  в  июле 

1717 г. во время пребывания во Франции Петр I лично присутствовал на выступлении 

представителя прокуратуры – генерал-адвоката – в Парижском парламенте. 

Вместе  с  тем,  не  вызывает  сомнений, что ни сам Петр I, ни А. А. Матвеев, ни  

К. Н. Зотов заведомо не могли уяснить для себя полномочия французской прокурату-

ры в полном объеме – что требовало специальной юридической подготовки. По этой 

причине базисная для французской прокуратуры  XIV–XVIII вв. функция уголовного 

преследования объективно не могла быть принята во внимание Петром I, что, в свою 

очередь, явилось одной из предпосылок для наделения российской прокуратуры в мо-

мент учреждения исключительно надзорными полномочиями 

Что  касается  отечественных  предшественников  российской  прокуратуры,  то  к 

таковым  следует  отнести,  прежде  всего,  фискальскую  службу  и  генерального  реви-

зора Сената. Несмотря на то, что институт генерального ревизора не получил ни над-

лежащего  нормативного  регулирования,  ни  заметного  развития  на  практике  и  про-

существовал менее трех лет (1715–1718 гг.), это был первый опыт организации над-

зора за Правительствующим Сенатом. 

Своеобразным  отечественным  предшественником  прокуратуры  явился  также 

существовавший в 1719–1721 гг. институт понудителей. Учреждение института пону-

дителей  было  связано  с  системной  реорганизацией  государственного  аппарата  Рос-

32 

сии,  форсированно  развернувшейся  в  1717–1720  гг.  Проведение  в  жизнь  подобной 

реорганизации  не  могло  не  вызвать  резкого  снижения  эффективности  работы  госу-

дарственных  служащих.  В  обстановке  непрерывных  и  недостаточно  взаимосогласо-

ванных  структурных  преобразований  тогдашние  дьяки  и  подьячие  до  какой-то  сте-

пени теряли управляемость, «выпадали» из пространства устоявшихся обязанностей, 

служебных традиций, формальных и реальных соподчиненностей. 

В целях скорейшего преодоления подобной ситуации Петр I и учредил понуди-

телей. Поставленная перед этими должностными лицами задача состояла в том, что-

бы  контролировать  деятельность  различных  местных  органов  власти  и  заставлять 

(«понуждать») их персонал скорейшим образом выполнять те или иные правительст-

венные  распоряжения.  Для  решения  таковой  задачи  понудители  получили  широкие 

полномочия –  вплоть до права взятия под стражу и содержания на цепи на рабочем 

месте нерасторопных служащих. 

Вероятно,  именно  из  опыта  организации  понудительского  контроля  оказался 

заимствован принцип прикрепления прокуроров не к территориям, а к поднадзорным 

органам власти. Непосредственно же основанию прокуратуры предшествовали экспе-

риментальные  по  существу  попытки  Петра  I  организовать  надзор  за  Сенатом  путем 

возложения  соответствующих  полномочий  сначала  на  главу  сенатской  канцелярии 

обер-секретаря А. Я. Щукина (1720 г.), а затем помесячно дежуривших в Сенате стар-

ших  офицеров  гвардии  (1721  г.).  Преемником  сменного  надзорного  гвардейца  стал 

уже генерал-прокурор. 

В 

§ 2 «Прокуратура России: формирование нормативной основы деятель-

ности (1721–1723 гг.)» 

рассмотрены вопросы о круге законодательных актов, образо-

вавших нормативную основу деятельности отечественной прокуратуры 1720-х гг., де-

тально освещена история выработки закона «Должность генерала-прокурора» и главы 

«О должности прокурора» Адмиралтейского регламента.  

В параграфе показано, что нормативная основа организации и деятельности но-

воучрежденной  прокуратуры  России  сложилась  в  основном  уже  к  середине  1722  г. 

Эту нормативную основу образовали: (1) законодательные и иные нормативные акты 

(или  их  разделы),  специально  посвященные  как  генерал-прокуратуре  Сената,  так  и 

прокуратурам других органов власти; (2) нормативные акты, посвященные иной тема-

тике, но регулировавшие отдельные стороны организации, статуса или компетенции 

33 

органов прокуратуры. К первой группе относились: закон «Должность генерала-про-

курора» (в редакциях от 27 января 1722 г. и от 27 апреля 1722 г.), Инструкция обер-

прокурору Святейшего Синода от 13 июня 1722 г., именной указ об основании сино-

дальной обер-прокуратуры от 11 мая 1722 г., глава 2 «О должности прокурора» образ-

цового  Адмиралтейского  регламента  от  5  апреля  1722  г.,  а  также  дополнившие 

«Должность генерала-прокурора» именные указы от 30 января 1723 г. и от 24 октября 

1723 г.  

Вторую группу составили: Табель о рангах от 24 января 1722 г., именной указ 

от  5  февраля  1722  г.  (содержавший  в  частности  предписание  Сенату  собираться  на 

внеочередные заседания по требованию генерал-прокурора),  Инструкция  главе Мос-

ковской конторы Сената от 6 апреля 1722 г. (в ст. 6 которой предусматривалось соз-

дание при конторе особой прокуратуры), закон «Должность Сената» в редакции от 27 

апреля 1722 г. (в ст. 1–3 и 9 которого закреплялись в том числе и полномочия гене-

рал-прокурора) и некоторые другие нормативные акты. 

Основополагающий  для  российской  прокуратуры  XVIII  в.  закон  «Должность 

генерала-прокурора»  тщательно  вырабатывался  с  участием  Петра  I,  вероятно,  с  де-

кабря 1721 г. Основой для подготовки названного закона послужил проект К. Н. Зото-

ва от мая 1721 г. об учреждении в России должности «всенародного надзирателя или 

государственного  стряпчего». 

В  ходе  подготовки  «Должности…» российская гене- 

рал-прокуратура  избавилась  от  фрагментарных  уголовно-процессуальных  полномо-

чий, присутствовавших в первых редакциях законопроекта и восходивших к ее зару-

бежному прообразу – французскому 

ministère public

.  

В итоге, исходя из буквы закона «Должность генерала-прокурора», отечествен-

ная  прокуратура  оказалась  наделена  почти  исключительно  общенадзорными  полно-

мочиями и подчинена непосредственно главе государства. При этом объем надзорных 

полномочий  генерал-прокуратуры  ни  в  коей  мере  не  предусматривал  ее  домини-

рования над Правительствующим Сенатом. Наиболее нечетко в «Должности…» были 

регламентированы взаимоотношения генерал-прокуратуры с фискальской службой. 

Не  вызывает  сомнений,  что  Петр  I  стремился  взаимодополнить  деятельность 

прокуратуры и  фискальской  службы. Однако не  менее очевидно, что  весной  1722 г. 

формула  подобного  взаимодополнения  у  монарха  так  и  не  сложилась.  Поэтому  в 

«Должности  генерал-прокурора»  (даже  в  последней  редакции)  отразились,  в  сущ-

34 

ности,  промежуточные  воззрения  первого  российского  императора  на  отношения 

фискальского ведомства и новоявленной прокуратуры. 

В противоположность невнятно обозначенной межведомственной соподчинен-

ности,  сходство  и  различия  в  компетенции  прокуроров  и  фискалов  высвечивались, 

благодаря «Должности…», совершенно отчетливо. Исходя из положений закона от 27 

апреля 1722 г., генерал-прокуратура заполучила идентичный с фискальским ведомст-

вом  круг  деятельности  –  общий  надзор  за  соблюдением  законности  в.  Другое  дело, 

что прокуроры были призваны осуществлять надзор, во-первых, исключительно за го-

сударственными органами, а во-вторых, прокуратура, в отличие от фискалов, не была 

наделена функцией уголовного преследования. 

В  главе  «О  должности  прокурора»  Адмиралтейского  регламента  (составляв-

шейся также с участием Петра I) оказались по большей части воспроизведены поло-

жения закона «Должность генерала-прокурора». Неслучайно, в ст. 3 главы прокурор 

Адмиралтейской  коллегии  был  наименован  «

оком  генерала-прокурора  в  сей  колле-

гии

».  Что  касается  Инструкции  обер-прокурору  Синода  от  13  июня  1722  г.,  то  она 

явилась почти дословной копией «Должности генерала-прокурора». 

Вместе с тем, нормативная основа деятельности российской прокуратуры пер-

вой  трети  XVIII  в.  осталась  недоформированной.  Это  было  связано  с  тем  обстоя-

тельством, что оказался не претворен в жизнь именной указ от 11 мая 1722 г. о под-

готовке  новых  редакций  регламентов  коллегий  по  образцу  Адмиралтейского  регла-

мента. Во исполнение именного указа от 11 мая 1722 г. разработали новые редакции 

регламентов Штатс-контор-коллегия и Коммерц-коллегия.  

Проект новой редакции Регламента Штатс-контор-коллегии, будучи направлен 

на рассмотрение Сената  уже в ноябре 1722 г., так и не получил  утверждения.  А вот 

новая редакция Регламента Коммерц-колегии обрела силу закона 31 января 1724 г. Но 

о  прокуроре  в  новом  Регламенте  Коммерц-коллегии  не  было  сказано  ни  слова  (при 

всем  том, что прокуратура  Коммерц-коллегии  начала  функционировать  уже  в марте 

1722 г.). 

3 декабря 1723 г. был издан первый Регламент Мануфактур-коллегии. Однако и 

в  этом  законодательном  акте  о  коллежской  прокуратуре  оказалось  не  упомянуто  ни 

словом (хотя  прокуратура  Мануфактур-коллегии   была   организована   в   апреле 

1722 г.). Что же касается Регламентов Военной, Вотчинной, Берг- и Юстиц-коллегий, 

35 

то таковые вообще не были изданы.

В итоге,

деятельность коллежских прокуратур (за 

исключением  прокуратуры  Адмиралтейской  коллегии)  осталась  без  специального 

нормативного  регулирования.  Не  было  издано  и  каких-либо  нормативных  актов,  в 

которых регламентировалась бы полномочия прокуратур надворных судов.

В 

§  3  «Прокуратура  России:  организационная  структура  и  персональный 

состав  (1722–1727  гг.)» 

рассмотрены  вопросы  об  организационном  построении  и 

кадровом  обеспечении  российской  прокуратуры  в  1720-е  гг.,  а  также  изложены  об-

стоятельства  биографий  первого  генерал-прокурора  П.  И.  Ягужинского  и  первого 

обер-прокурора  Сената  Г.  Г.  Скорнякова-Писарева  –  до  назначения  их  в  проку-

ратуру. 

В параграфе показано, что в 1722 г. законодатель избрал для новоучрежденной 

российской прокуратуры двухчастную и двухуровневую организационную структуру. 

С  одной  стороны,  была  нормативно  предусмотрена  и  воплощена  на  практике  несо-

подчиненность  генерал-прокуратуры  Правительствующего  Сената  и  обер-прокура-

туры Святейшего Синода, что означало разделение прокуратуры на две структурно не 

связанные  части  –  сенатскую  и  синодальную.  С  другой  стороны,  в  сенатской  части 

прокуратуры  на  практике  сложилось  формально-иерархическое  равноправие  проку-

ратур коллегий и прокуратур надворных судов (несмотря на то, что надворные суды 

подчинялись Юстиц-коллегии в административном отношении и являлись по отноше-

нию к ней нижестоящими судебными инстанциями). При этом сенатская и синодаль-

ная части прокуратуры оказались разновелики: если в подчинении у генерал-прокура-

туры оказались прокуратуры коллегий, Главного магистрата и надворных судов, то в 

подчинении у обер-прокуратуры Синода – единственно прокуратура Монастырского 

приказа. 

Кадровое  укомплектование  прокуратуры  в  основном   завершилось   к   концу  

1722 г., когда были назначены прокуроры в Сенат, Синод, во все коллегии, Главный 

магистрат, Монастырский приказ и в большинство надворных судов. Вполне сложив-

шаяся к исходу 1722 г. отечественная прокуратура была численно невелика.  На всю 

Россию  тогда  приходилось  20  прокуроров:  17  в  центральных  ведомствах  и  надвор-

ных судах, трое в Сенате и Синоде. 

Всего  за  период  с  января  1722  г.  по  февраль  1727  г.  состоялось  29  прокурор-

ских  назначений.  На  должностях  прокуроров  за  отмеченный  период  перебывало  в