Файл: Serov_D_O_Fiskalnaya_sluzhba_i_prokuratura_Ross.pdf

21 

контроля.  С  одной  стороны,  контрольно-надзорными  полномочиями  были  субси-

диарно наделены подьячие Приказа тайных государевых дел (1654–1676 гг.) – личной 

канцелярии царя Алексея Михайловича. С другой стороны, в этот же период был уч-

режден  первый  отечественный  специализированный  контрольный  орган  –  ведавший 

финансовым контролем Счетный приказ (1655–1678 гг.). 

Воцарение Петра I длительное время никак не сказывалось на организации го-

сударственного  контроля.  Единственным  специализированным  контрольным  орга-

ном, созданным в России с конца 1680-х и до конца 1700-х гг., явилась основанная в 

марте 1701 г. Ближняя канцелярия – ведомство специального (финансового) контро-

ля, преемница Счетного приказа. Достойно упоминания, что  вопрос о круге ведения 

Ближней  канцелярии  длительное  время  оставался  дискуссионным.  Наряду  с  точкой 

зрения о канцелярии как об органе финансового контроля, высказывались мнения, что 

она представляла собой и преемницу Боярской думы, и личную канцелярию Петра I. 

Между  тем,  в  выявленном  автором  настоящей  работы  черновом  отпуске  патента  

главы Ближней канцелярии Н. М. Зотова на чин тайного советника 1711 г. от имени 

Петра I прямо говорилось, что «

Ближнюю нашу канцелярию… мы учредили для извес-

тия  нашего  о  доходах  и  расходах  всего  нашего  Российского  государства

»

4

.  Тем  са-

мым, специально-контрольный характер функций Ближней канцелярии можно пола-

гать окончательно подтвержденным.

Однако в 1700-е гг. сложилась объективная необходимость в учреждении прин-

ципиально  иного контрольно-надзорного органа. Таковая необходимость была  обус-

ловлена:  во-первых,  вступлением  России  в  Северную  войну,  а  также  программами 

строительства  Санкт-Петербурга  и  Таганрога  (что  имело  последствиями  как  значи-

тельное увеличение налоговой нагрузки на широкие слои населения, так и осуществ-

ление  невиданных  по  масштабу  рекрутских  и  трудовых  мобилизаций);  во-вторых, 

дальнейшее  структурное  и  численное  разрастание  государственного  аппарата  (осо-

бенно  вследствие  проведения  I  губернской  реформы);  в-третьих,  нараставшим  ли-

хоимством государственных служащих. Отмеченные явления образовали предпосыл-

ку создания ведомства, располагавшего, с одной стороны, широкими контрольно-над-

зорными полномочиями, а с другой – разветвленной сетью территориальных органов. 

4

 РГАДА, ф. 154, оп. 2, № 103, л. 2 об.  

22 

Относительно конкретной информации, получение которой могло повлиять на 

решение Петра I основать фискальскую службу, в настоящий момент ничего опреде-

ленного  сказать  невозможно.  По  крайней  мере,  каких-либо  резонансных  (по  совре-

менной  терминологии)  уголовных  дел  по  обвинению  государственных  служащих  в 

преступлениях  против  интересов  службы,  каковые  могли  бы  особенно  впечатлить 

царя,  в  1709–1710 гг.,  насколько  известно,  не  возбуждалось.  Да  и в целом в 1709– 

1710  гг.  Петра  I  занимали  почти  исключительно  военные  и  дипломатические  воп-

росы. 

Возможно  лишь  предположить,  что  на  решение  царя  создать  фискальскую 

службу могли повлиять его опасения за уровень налоговой платежеспособности насе-

ления  (от  которого  слишком  зависела  боеспособность  действующей  армии).  Между 

тем, достигшие значительных размеров неуказные сборы и взятки чиновников на мес-

тах (вовсе не слышать о которых Петр I не мог) грозили эту платежеспособность вко-

нец расстроить.  

Что касается зарубежного образца для законодателя, то таковым следует приз-

нать фискальскую службу Швеции, должностных лиц которой российские войска за-

стали  в  Эстляндии,  Лифляндии  и  южной  Финляндии,  окончательно  завоеванных  в 

1709–1710 гг. В организационном плане создание фискальской службы России оказа-

лось увязано с основанием Правительствующего Сената. 

В 

§  2  «Фискальская  служба  России:  становление  и  первоначальная  дея-

тельность (1711–1715 гг.)» 

рассмотрены вопросы о первоначальной нормативной ос-

нове  деятельности  фискальской  службы,  приведены  сведения  о  ее  организационном 

становлении  и  направлениях  практической  деятельности,  освещены  обстоятельства 

биографии  М.  В.  Желябужского,  занимавшего  с  октября  1711  г.  по  апрель  1715  г. 

должность обер-фискала. 

В  параграфе  показано,  что  нормативная  основа  организации  и  деятельности 

фискальской службы России оказалась сформирована в относительно короткий срок, 

уже к середине 1714 г. Полномочия, организационная структура, порядок комплекто-

вания  и  статус  фискальских  органов были наиболее  развернуто регламентированы в 

законе от 5 марта 1711 г. и особенно в законе от 17 марта 1714 г. «Указ о фискалах и о 

их должности и действии». 

23 

Со  стороны  организационной  фискалы  образовали  собой  строго  централизо-

ванную  трехуровневую  вертикаль:  обер-фискал  –  провинциал-фискал  –  городовой 

фискал.  Глава  службы  обер-фискал  подчинялся  непосредственно  Правительствую-

щему  Сенату.  Стоит  заметить,  что  создание  территориальных  органов  центральных 

ведомств было мало знакомо отечественному государственному строительству преж-

них времен. В этом отношении предшественниками фискалов следует признать разве 

что подчиненных Разбойному приказу губных старост XVI – начала XVIII вв. да по-

ныне малоизученных ратушских надсмотрщиков 1700-х гг.  

Кадровое  укомплектование службы в основном завершилось к 1713 г. По сос-

тоянию  на  апрель  1713  г.  на  фискальских  должностях  состояло  (без  Санкт-Петер-

бургской  губернии)  153  человека,  в  том  числе  на  должностях  провинциал-фискалов 

24 человека. Непосредственно при обер-фискале находилось два провинциал-фискала 

(А. Я. Нестеров и С. Н. Шепелев), в Москве – четверо провинциал-фискалов. 

Компетенция  фискалов  заключалась,  в  первую  очередь,  в  выявлении  любого 

нарушения закона – «

всяких преступлений указам

». Сообразно требованиям момента, 

особое внимание фискальским органам надлежало  уделять обнаружению преступле-

ний, по современной классификации, против интересов службы и против правосудия. 

Всю собранную информацию фискалы обязывались направлять на рассмотрение того 

органа власти, в подсудности которого находилось обличаемое лицо. Тем самым, как 

уже неоднократно отмечалось в литературе, фискальская служба стала первым в Рос-

сии органом общего надзора за соблюдением законности. 

Между тем, наряду с функцией общего надзора, законодатель придал фискаль-

ской службе еще три, не менее важных линии компетенции. Во-первых, для установ-

ления  события  преступного  деяния  фискалы  получили  никогда  прежде  не  за-

креплявшееся нормативно право осуществлять, в современном понимании, оператив-

но-розыскную деятельность («

тайно надсматривать

»). Во-вторых, в ст. 4 закона от 

17 марта 1714 г. оказалась специально прописана обязанность должностных лиц фис-

кальской  службы  заниматься  «

взысканием

»  (выяснением  обстоятельств)  так  назы-

ваемых «

безгласных дел

» (термин, введенный, по всей очевидности, самим Петром I) 

– то есть тех дел, по которым отсутствовали челобитчики-заявители.  

В-третьих, по закону от 5 марта 1711 г., обер-фискал обязывался призвать того, 

кто «

неправду учинит пред Сенат, и тамо его обличать

». Сходным образом, «

доно-

24 

сить и

при суде обличать

» предписывалось (уже всем фискалам) в ст. 4 закона от 17 

марта  1714  г.  Иными  словами,  помимо  общего  надзора,  законодатель  возложил  на 

фискальские органы полномочия возбуждать уголовные дела и собирать по ним дока-

зательства, а также выступать с обвинением в суде от имени государства. Тем самым, 

можно  со  всей  определенностью  констатировать,  что  отечественная  фискальская 

служба с момента возникновения стала органом еще и уголовного преследования.

Начиная с 1712 г., фискальская служба развернула активную работу, результа-

том которой стало возбуждение множества уголовных дел, преимущественно против 

должностных лиц разных уровней. Например, согласно записной книги фискальских 

доношений 1713 г., только за июль–октябрь 1713 г. в канцелярию Сената поступили 

сообщения о 107 уголовных делах, возбужденных только московским территориаль-

ным органом фискальской  службы.  При  этом,  не ограничиваясь выявлением  крими-

нальных  деяний  низших  региональных  администраторов  и  канцелярского  персонала 

центральных ведомств, фискалы нередко возбуждали уголовные дела и против могу-

щественных  сановников.  Так,  с  подачи  провинциал-фискала  А.  Я.  Нестерова  нача-

лось расследование грандиозной «подрядной аферы», большинство фигурантов кото-

рой  составляли  высшие  должностные  лица  (включая А. Д. Меншикова и сенаторов  

В. А. Апухтина и Г. И. Волконского). 

Думается,  что  столь  поначалу  успешная  деятельность  фискальской  службы 

обуславливалась,  главным  образом,  той  поддержкой,  которую  фискалы  получили  в 

широких слоях населения. Совершенно очевидно, что без содействия десятков и со-

тен  явных  и  тайных  помощников  было  немыслимо  собрать  такой  внушительный 

объем информации о нарушениях закона, как это удалось фискальской службе в пер-

вой половине 1710-х гг. В свою очередь, это содействие объяснялось тем, что в усло-

виях второго десятилетия XVIII в. именно представители фискальских органов отве-

тили вопиющей потребности массы трудового люда в хоть какой-то защите от произ-

вола и злоупотреблений чиновников и прочих «сильных персон». 

Получение  от  фискальской  службы  значительного  объема  информации  об 

упадке законности в стране побудило Петра I предпринять в 1713–1715 гг. ряд экстра-

ординарных мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера, направ-

ленных на противодействие взяточничеству и казнокрадству. Среди этих мер следует 

выделить  издание  закона  от  24  декабря  1714  г.  –  наиболее  жесткого  нормативного 

25 

акта, направленного против взяточничества, принятого в России за XV–XIX вв. Наря-

ду  с  этим,  Петр  I  установил  особый  порядок  судопроизводства  по  делам  о  преступ-

лениях  против  интересов  службы,  заключавшийся  в  установлении  права  подданных 

обращаться  с  сообщением  о  соответствующем  преступлении  непосредственно  к  мо-

нарху (что нашло закрепление, прежде всего, в законе от 23 октября 1713 г.). 

Начавшие возникать в 1713–1714 гг. проблемы в функционировании фискаль-

ской службы были связаны, в первую очередь, с затягиванием рассмотрения возбуж-

денных фискалами  уголовных дел в органах власти, располагавших судебными пол-

номочиями. Так, московский провинциал-фискал А. П. Ляпин  отмечал в доношении 

Сенату  от  27  января  1714  г.,  что  «

по  их  фискалским  доношениям…  чинитца  медле-

ние… А которые люди по оным их фискалским доношении достойны бо суть возваны 

быти  на  суд,  и  таким  продолжением  чинитца  им  лгота

»

5

Особенно  осложнено  в 

характеризуемый  период  оказалось  взаимодействие  фискальской  службы  с  Прави-

тельствующим  Сенатом,  который  стал  целенаправленно  уклоняться  от  поддержки 

службы. 

В 

§ 3 «Фискальская служба России: деятельность в 1715–1718 гг. Фискаль-

ская  служба  и  «майорские»  канцелярии» 

рассмотрена  практическая  деятельность 

фискальской  службы во второй  половине  1710-х гг., охарактеризовано  взаимодейст-

вие  службы  с  первыми  отечественными  специализированными  органами  предвари-

тельного расследования, а также приведены обстоятельства биографии А. Я. Нестеро-

ва, сменившего в апреле 1715 г. М. В. Желябужского на посту обер-фискала. 

В параграфе показано, что в 1715–1718 гг. фискальской службой России были 

достигнуты новые успехи в деле выявления преступлений против интересов службы , 

совершенных представителями  государственного аппарата.  Под руководством и  при 

непосредственном  участии  нового  главы  службы  А.  Я.  Нестерова  фискалы  собрали 

разоблачительную информацию и возбудили в 1715–1717 гг. уголовные дела по обви-

нению в преступлениях против интересов службы против сенатора М. М. Самарина, 

губернаторов  К.  А.  Нарышкина  и  П.  А.  Голицына,  вице-губернаторов  П.  Е.  Лоды-

женского, В. И. Гагарина и С. И. Путятина, начальника снабжения флота Г. П. Черны-

шева.  Продолжился  начатый  еще  в  1713–1714  гг.  сбор  информации  о  финансовых 

5

 РГАДА, ф. 248, оп. 106, № 393, л. 10.