Файл: Entin_L_M_Pravo_Evropeyskogo_Soyuza_2009_2017.pdf

45

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

Не применяется принцип субсидиарности в  сфере исключительной компе-
тенции ЕС. Главным образом и преимущественно этот принцип реализуется 
в рамках смешанной компетенции (вряд ли, например, можно представить себе 
его использование в сфере общей иностранной политики, политики безопас-
ности или оборонной политики). Еще одна существенная оговорка состоит 
в том, что, когда речь идет о государствах-членах, имеются в виду не только 
трудности исполнения на уровне самих центральных властей, но равно также 
и на региональном или местном уровне. Соответствующий Протокол содержит 

довольно детализированные постановления, относящиеся к механизму и про-
цессу реализации принципа субсидиарности. 

Протокол предусматривает, в частности, что все проекты законодательных ак-

тов ЕС должны в обязательном порядке направляться не только Европарламенту, 
как раньше, но и парламентским учреждениям государств — членов ЕС. Каждый 

из национальных парламентов обладает двумя голосами, которые распределяют-

ся между палатами национального парламента в зависимости от конституцион-

ного законодательства страны. В том случае, если 35% предусмотренных голосов 
национальных парламентов подаются против проекта в связи с несоответствием 
принципу субсидиарности, такой проект подлежит пересмотру. 

Несколько иной, более низкий процент отрицательного минимума голосов 

предусмотрен при принятии законодательного акта в рамках Пространства сво-
боды, демократии и законности. По получении итогов парламентских процедур 
Комиссия или иной субъект права законодательной инициативы, выдвинувший 
этот проект, могут либо принять мотивированное заключение о сохранении 
проекта на рассмотрении, либо внести необходимые поправки в законопроект, 
либо, наконец, снять его с повестки дня. В случае, если Комиссия решает под-
держать проект, вызвавший замечания или несогласие, она обязана передать 

свое мотивированное заключение, как равно и  заключения национальных 

парламентов, на рассмотрение Европарламента. С учетом всех этих документов 
проводится обсуждение в рамках общей законодательной процедуры. Закон-
ность соблюдения принципа субсидиарности контролируется Судом ЕС на осно-
вании ст. 263 Договора о функционировании ЕС. Для обсуждения и принятия 
мотивированного заключения национальным парламентам отводится восемь 
недель. Национальные парламенты при необходимости проводят консультации 

с региональными и местными властями. 

Во всех тех случаях, когда речь идет о мотивированных заключениях, свя-

занных с принятием законодательного акта, предусматривается установление 

соответствия этого акта не только принципу субсидиарности, но в равной сте-

пени и принципу пропорциональности. Согласно этому принципу содержание 
и форма любых актов и действий Союза не должны выходить за пределы того, 

что необходимо для достижения общих целей, закрепленных в Договоре. Таким 

образом, в  широком смысле слова принцип пропорциональности находит 

46

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

свое выражение в том, что действия или акты, принимаемые ЕС, не выходят 

за пределы того, что предусмотрено непосредственно в учредительных актах.

Однако принцип пропорциональности трактуется и  в несколько ином 

смысле. Он предполагает не только разграничение сферы ведения ЕС между 

государствами-членами, но и  разграничение компетенций непосредственно 
между институтами, органами и организациями ЕС. Констатация нарушения 

общего принципа разграничения компетенции влечет за собой в  случае вы-

несения судебного решения постановление о  ничтожности принятого акта 
(злоупотребление властью). Когда соответствующий акт принят или действия 
предприняты тем или иным институтом или органом в  нарушение его соб-

ственной компетенции, а не компетенции Союза, речь идет преимущественно 
о злоупотреблении полномочиями. В случае констатации такого факта Судом 

принятый акт считается недействительным. 

Одним из важнейших средств осуществления контроля за соблюдением прин-

ципа пропорциональности институтами, органами и организациями ЕС является 
предоставленное всем институтам право обращения в Суд ЕС с иском о защите 

своих полномочий. Оно возможно всякий раз, когда, по мнению истца, имеет 

место нарушение принадлежащей ему компетенции или в целом неправильная 
квалификация тех или иных действий и актов соответствующего института ЕС. 

Одним из инструментов согласования компетенции или осуществления ком-

петенций отдельными институтами, особенно в тех случаях, когда необходимо 
взаимодействие институтов при подготовке или принятии решений, являются 
межинституциональные соглашения. Они, как правило, заключаются по про-
цедурным вопросам, но затрагивают весьма существенные и важные аспекты 

функционирования ЕС. Таковы, например, межинституциональные соглаше-

ния по бюджетным вопросам. Они позволяют уже на предварительной стадии 

снять противоречия, которые возникают при подготовке проекта бюджета ЕС 

и внесении его на рассмотрение Европарламента. Учитывая то обстоятельство, 

что в подготовке проекта и в принятии бюджета, а равно долгосрочных финан-
совых планов важнейшую роль играют и Совет, и Европарламент, и Комиссия, 

наличие таких соглашений позволяет упростить решение одного из сложнейших 
вопросов функционирования ЕС. 

Это приобретает особенно важное значение на современном этапе, посколь-

ку Договор о реформе вносит весьма существенные коррективы в процедуру 
подготовки и принятия бюджета Союза и долгосрочных финансовых программ. 
Действующие постановления, предусматривающие совместное участие Совета 
и Европарламента в решении вопросов утверждения проекта, отдают преимуще-

ственное право определения расходов Совету. Правда, одновременно предусмо-

трено, что несогласие Парламента с предложениями Совета может повлечь за 

собой отказ в его одобрении со стороны наднационального представительного 
органа. В этом случае законопроект о бюджете не может вступить в силу. 

47

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

Новелла, предлагаемая ДР, предусматривает существенную корректировку 

процедуры. Отныне Европарламент получает право утверждать не только фа-
культативные, но и обязательные расходы, что в значительной мере повышает 

его роль и значение в решении финансово-бюджетных вопросов ЕС. Совершенно 
очевидно, что согласование действий и взаимоприемлемая процедура становятся 

в этом случае особенно необходимыми. 

Межинституциональные соглашения могут распространяться и на другие 

сферы, играть важную роль в уточнении компетенции институтов и их взаи-

модействия при участии в процедуре принятия решения двух или более инсти-
тутов ЕС. В отчете о деятельности ЕС за 2007 год обращается особое внимание, 
в  частности, на разработку мер по упрощению законодательной процедуры 
и  ее ускорению при соблюдении принципов открытости, ответственности 
и эффективности.

Значительную роль в контроле за соблюдением общих начал разграничения 

компетенции, особенно в плане борьбы против злоупотреблений и в интересах 
реализации и защиты принципа пропорциональности, играют органы и орга-
низации специализированного контроля. Несколько повысилась роль Омбуд-

смана ЕС, осуществляющего контроль в сфере административной деятельности. 
Активизировалась деятельность Агентства по контролю за соблюдением прав 
человека, начавшего работать в 2006 году. Таким образом, принцип пропорцио-

нальности выступает как правовая основа определения легитимной компетен-
ции Союза и одновременно разграничения компетенции между институтами, 

органами и организациями ЕС.

Принцип наделения полномочиями лежит в  основе построения и  жизне-

деятельности ЕС, определяет сферу его ведения. Принципы субсидиарности 
и пропорциональности определяют порядок его функционирования, структуру 
и практическую деятельность институтов, органов и организаций (агентств) ЕС.

Как позитивное начало можно отметить, что ДР более четко, нежели 

предыдущие учредительные акты, определяет роль и содержание принципов, 
лежащих в основе построения и функционирования ЕС.

ГЛАВА 3

Основные устои, цели, задачи и принципы 

Европейского Союза

3.1. Общие положения

Приверженность общим идеалам, устоям и ценностям — одно из важней-

ших условий формирования и  стабильности интеграционных объединений. 
Применительно к общим идеалам речь идет об объединяющих исторических 
ценностях, моральных устоях, получивших свое отражение и  закрепление 

48

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

в  общественном сознании. Право не устанавливает эти ценности и  идеалы, 

оно лишь фиксирует и подтверждает их существование, на них основывается 

и опирается, что обеспечивает его максимально полную реализацию. На базе 

общих ценностей формируется институциональная структура, определяются 
закрепляемые в праве цели и задачи, которые ставит перед собой интеграци-
онное объединение. Общность устоев придает интеграционным процессам 
стабильность и определенную направленность. Основополагающие ценности 

в основном остаются неизменными и по общему правилу сохраняются и про-
возглашаются во всех учредительных актах ЕС. Непосредственно в документах 

они могут по-разному формулироваться, претерпевать определенные изменения, 

но по своей сути остаются, в принципе, неизменными.

Основополагающие ценности, заложенные в фундамент интеграционного 

образования, предопределяют характер и способы достижения тех целей, ко-
торые оно (это интеграционное объединение) перед собой ставит. Практически 
такого рода цели и задачи формулируются и реализуются в рамках стратегии 

развития, которая также может претерпевать определенные изменения на тех 
или иных этапах эволюции интеграционного процесса в зависимости от вну-

тренней и внешней конъюнктуры. Цели и вытекающие из них задачи получают 
закрепление в нормативных правовых актах. Это прежде всего учредительные 

договоры, а также акты, принятые в их развитие. Они непосредственно отража-
ют специфику встающих пред ЕС проблем, а равно определяют средства, условия 
и  пути достижения поставленных целей. Соответственно, в  учредительных 
договорах может определяться общая цель, например достижение экономиче-

ского и социального прогресса. В актах, принимаемых во исполнение договора, 
определяются структуры, на которые возлагается решение вытекающих из этой 

цели задач, материальные средства, необходимые для их достижения, условия 
и сроки их реализации.

О том, как эволюционировала постановка задач, связанных с решением про-

блем стабильного экономического подъема и развития с момента создания Ев-

ропейских сообществ и по настоящее время, можно проследить на конкретных 
примерах. Одной из главных задач, которая была выдвинута с образованием 

Европейского экономического сообщества (ЕЭС), стало формирование обще-
го рынка. По мере эволюции Сообществ, продвижения по пути, намеченному 
в первоначальном учредительном акте, в решение поставленной задачи вносятся 

существенные коррективы. Единый европейский акт 1976 года формулирует 

в  качестве новой задачи переход к  построению единого внутреннего рынка. 
Показательно, что в этом Акте дается одновременно и весьма четкое, что не 

очень часто встречается в рамочных актах, определение того, что понимается 

под единым внутренним рынком. Вплоть до последнего времени решалась как 
бы параллельная и взаимосвязанная двуединая задача — завершение форми-
рования общего рынка и построение единого внутреннего рынка. ДР уже не 

49

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

содержит постановлений, относящихся к  общему рынку. Они отсутствуют 

в  тексте Договора. Речь идет о  дальнейшем развитии и  углублении единого 
внутреннего рынка. Цель остается неизменной, задачи меняются. 

Всю свою практическую деятельность, описываемую при формулировании 

целей и  задач, ЕС должен осуществлять на базе не только общих начал, но 
и принципов, которые лежат в основе построения и функционирования инте-
грационных объединений. 

Такого рода принципы, лежащие в основе построения самого интеграцион-

ного образования, а равно определяющие порядок и условия его деятельности, 
находят непосредственное отражение и  закрепление в  учредительных актах. 
Показательна в этом отношении ст. 6 Маастрихтского договора о Европейском 

Союзе, которая определяет принципы построения и  деятельности ЕС. Они 
остаются неизменными вплоть до введения в действие Лиссабонского договора. 
Он уточняет и предлагает определенные коррективы, связанные с общей про-

граммой сформулированных в нем реформ.

Как правило, в учредительных актах не даются формулировки, раскрываю-

щие содержание основных понятий и  проводящие различия между устоями, 
ценностями, целями, задачами и принципами. Нередко в рамках одной и той 
же статьи или блока статей учредительного акта определение конкретных цен-
ностей, целей, задач и принципов дается вперемежку, что порой затрудняет их 
понимание и восприятие. В учебной литературе это приводит к тому, что иногда 

смешивается понимание принципов, лежащих в основе построения интеграци-
онного объединения, и принципов, которые определяют порядок деятельности 

институтов ЕС в конкретных областях. Конечно, речь идет в действительности 

о неоднозначных категориях, иначе неизбежно смешение понятий.

3.2. Основные ценности и устои ЕС

В Лиссабонском договоре, как равно и в предшествующих учредительных актах, 

указание на ценности, лежащие в основе создания, построения и функциониро-
вания ЕС, излагаются в Преамбуле. При формулировании этих ценностей, лежа-
щих в основе ЕС, авторы договора о реформе в значительной мере использовали 
предшествующие документы, в том числе проект Конституционного договора. 

Одновременно они несколько уточнили ранее встречавшиеся формулировки. 

Применительно к основным устоям речь идет о таких нетленных и незыбле-

мых ценностях, как историческое наследие народов Европы. Оно включает в себя, 

согласно абзацу 2 Преамбулы ДР, культурное, религиозное и гуманитарное на-
следие европейского континента. Формулировка более чем широкая, особенно 
если принять во внимание, что историческое наследие континента чрезвычайно 

разнообразно и многопланово. Учитывая это, авторы Договора уточняют, что 
историческое развитие приводит к формированию общих или универсальных 
ценностей. Таковыми выступают неотъемлемые и  неотчуждаемые права