ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2920
Скачиваний: 6
40
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ни обычной международной организации. Разъясняя самобытность ЕС, Дого-
вор о реформе уточняет и настойчиво подчеркивает особенности построения
и функционирования ЕС. Согласно ДР в основе построения и функциониро-
вания ЕС лежат
принцип наделения полномочиями и принципы субсидиарности
и пропорциональности
.
Первый из них указывает на специфику правовой природы ЕС и лежит
в основе вычленения сфер ведения ЕС (исключительная компетенция ЕС, сме-
шанная и другие виды компетенции ЕС и государств-членов, сферы ведения
государства). С его помощью осуществляется делимитация полномочий ЕС
и государств-членов.
Принцип субсидиарности лежит в основе порядка осуществления смешан-
ной (совместной) компетенции ЕС и государств — членов ЕС.
Принцип пропорциональности разграничивает сферы ведения и определяет
содержание и формы осуществляемых полномочий.
Вопрос о том, каковы правовые основания существования Европейских
интеграционных объединений, какова их юридическая природа и что лежит
в основе функционирования механизма ЕС, на протяжении многих лет был
предметом острой полемики.
В научной литературе довольно широкое распространение получили раз-
личного рода концепции, связанные с выявлением природы и особенностей
организации учредительной власти в ЕС. Господствующая в правовой науке
доктрина легитимации власти, согласно которой власть принадлежит народу,
осуществляется только народом и через народ, в какой-то степени была исполь-
зована и для оценки природы и содержания власти в рамках интеграционного
объединения. В определенной степени этому способствовала и содержавшаяся
в Римских договорах 1957 года формула, согласно которой Сообщества созда-
вались государствами-участниками и народами этих стран. В этом положении
не без основания усматривали не только отход от классической формулы фор-
мирования международных союзов, но и прямое указание на то, что властные
полномочия ЕС опираются на волеизъявление не только государств — членов ЕС,
но и населения этих стран. В подтверждение этого довода чаще всего ссылались
на то, что депутаты Европарламента избираются непосредственно населением
путем прямого, всеобщего и тайного голосования. Нередко делалась ссылка
также на то, что Парламент занимает главенствующее место среди институтов
власти не только на национальном уровне, но и на наднациональном (во всяком
случае, перечень институтов ЕС начинается с Европарламента).
Противники концепции учредительной власти населения стран — членов
ЕС обращают внимание на то, что решающую роль в разработке и конструи-
ровании наднациональных образований играют государственные институты
стран-членов, а не их население. Действительно, как сами учредительные до-
говоры, так и поправки к ним принимались по общему правилу на уровне
41
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
руководителей исполнительной власти, т.е. глав государств и/или правительств
стран — членов ЕС. Лишь одобренные и принятые ими проекты передавались
на рассмотрение национальным парламентам или выносились на референдум.
Правило, согласно которому учредительные договоры или поправки к ним
вступают в силу только после одобрения на национальном уровне, положения
не меняют. Ни население, ни его прямые представители учредительной властью
в ЕС не обладают. Проводимые референдумы или иные используемые про-
цедуры одобрения учредительных актов в государствах — членах ЕС сводятся
на практике к праву вето. Оно основано и реализуется исключительно на базе
национального законодательства. Конечно, при проведении референдума по
учредительным договорам и поправкам к ним население может высказаться
за или против их одобрения. Голосование «против» равнозначно отклонению
учредительного акта. Такого рода случаи уже имели место в истории ЕС, в част-
ности в связи с отрицательными итогами референдумов в Дании и Ирландии
при создании и модернизации Евросоюза, которые, правда, были сравнительно
быстро преодолены. Отрицательное голосование на референдуме воспрепят-
ствовало вхождению в ЕС Норвегии и Швейцарии. Сорвали реформирование
ЕС отрицательные результаты голосования по проекту Конституционного до-
говора во Франции и Нидерландах в 2005 году.
Важнейшее значение, однако, имеет то обстоятельство, что, обладая правом
сказать нет, население не обладает правом предложить альтернативные решения
или принять участие в выработке каких-то новых предложений. Окончательное
согласование поправок или пересмотр действующих и выработка новых дого-
воров — все это осуществляется однозначно на уровне руководителей испол-
нительной власти в рамках Европейского совета. Опыт подготовки и принятия
Лиссабонского договора — еще одно тому подтверждение.
Договор 2007 года предусматривает расширение участия народных пред-
ставителей в выработке последующих учредительных актов. Он вводит новые
процедуры пересмотра учредительных договоров. Одна из них прямо предусма-
тривает созыв Конвента, в котором участвуют не только представители руко-
водящих бюрократических структур, но и непосредственно парламентарии,
представляющие как Европарламент, так и национальные парламенты, что
косвенно может служить доказательством участия населения в выработке новых
учредительных договоров или поправок к ним.
Договор о реформе предлагает еще одну интересную новеллу в этом от-
ношении. Речь идет об использовании института прямой законодательной
инициативы. Согласно постановлениям ДР в учредительные акты вводится
специальный раздел, посвященный принципам представительной демократии
и способам ее осуществления в рамках ЕС. В частности, предусмотрено ис-
пользование института прямой народной законодательной инициативы, что,
безусловно, является важным новшеством в праве ЕС. Впрочем, следует сразу
42
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
же отметить, что новый Договор не уточняет порядок и не содержит детальной
регламентации порядка осуществления прямой законодательной инициативы.
Очевидно, для ее осуществления будет использовано национальное законо-
дательство (примерно аналогично тому, как оно используется при выборах
в Европарламент) и лишь на заключительной стадии — процедура одобрения
законодательных актов институтами ЕС.
ДР действительно несколько расширяет использование демократических
процедур. Тем не менее согласиться с доводом о том, что в рамках ЕС народ
или население стран ЕС является источником власти в Союзе, весьма затрудни-
тельно. Да и сами авторы Договора уточнили, что Европарламент представляет
не население, а граждан ЕС. Конечно, развитие элементов представительной
демократии в рамках ЕС можно оценивать как позитивное явление. Но само по
себе оно не приводит к формированию особой наднациональной государствен-
ности, наделяемой полномочиями, помимо государств-членов, непосредственно
гражданами ЕС.
Более или менее четкий ответ на вопрос о том, каковы генезис и право-
вые основы происхождения и осуществления наднациональных полномочий
в рамках ЕС, дает непосредственно ДР. В нем неоднократно указывается на
то, что ЕС учреждается на основе делегирования полномочий и компетенции
государствами-членами. Он может осуществлять их только в тех пределах,
которые строго определены и зафиксированы в учредительных договорах, за-
ключаемых государствами — членами ЕС.
При решении вопроса о природе ЕС важно иметь в виду те положения, ко-
торые выдвигает и формулирует сам ДР. Он вносит кардинальные изменения
в структуру ЕС. В нем особо подчеркивается, что само создание и жизнедеятель-
ность Европейского Союза возможны лишь в силу того, что государства-члены
передают ему необходимую компетенцию в целях достижения их общих целей.
Из текста ДР совершенно четко следует, что ЕС наделяется полномочиями толь-
ко в результате прямого уполномочия и прямого делегирования компетенции
со стороны государств-членов. Ни о какой особой учредительной власти в ЕС
речи не идет. Более того, в целом ряде статей специально подчеркивается и об-
ращается внимание на то, что ЕС обладает только теми полномочиями, которые
прямо и непосредственно делегированы государствами-членами. К этому до-
бавляется широко применяемая и повторяемая в Договоре формула, согласно
которой все полномочия, которые напрямую не переданы ЕС, остаются в веде-
нии государств — членов ЕС.
ДР не только прокламирует и подчеркивает значение общих принципов,
лежащих в основе построения и деятельности ЕС, но и раскрывает их содержа-
ние. В ДР разъясняется, что принцип наделения полномочиями предопределяет
объем полномочий и делимитирует компетенцию Союза. Иначе говоря, он
очерчивает определенную границу в осуществлении полномочий Союза. ЕС
43
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
осуществляет свои полномочия только в пределах той компетенции, которая
закреплена за ним непосредственно в учредительных актах. Кроме того, это
должны быть только те полномочия, которые необходимы для достижения об-
щих целей. И наконец, особо важный вывод, который делается и неоднократно
повторяется в целом ряде статей учредительных договоров, заключается в том,
что полномочия, которые не были напрямую делегированы ЕС, принадлежат
государствам-членам. Принцип наделения полномочиями лежит в основе выч-
ленения сфер ведения ЕС. Вместе с тем он определенным образом подводит черту
под дискуссией о характере учредительной власти в ЕС (впрочем, это не пре-
кращает саму дискуссию. Критики нового подхода усматривают в выдвигаемой
концепции отход от идей интеграции и уступку националистическим силам).
Договор о реформе подтверждает, что ЕС не является, во всяком случае, на
данном этапе, некоей новой сверхдержавой, создаваемой на основе волеизъяв-
ления граждан ЕС. ЕС остается наднациональной структурой. Он осуществляет
свои полномочия только в тех случаях, когда имеет место прямое делегирование
компетенции со стороны государств — членов ЕС, и в очерченных ими рамках.
Он действует в пределах той компетенции, которой он наделен государствами-
членами на основе Договоров. Он обладает ею и реализует ее или должен ее
осуществлять во имя достижения общих целей.
К сказанному можно добавить, что во всех тех случаях, когда речь идет об
использовании смешанной компетенции, формально дающей право ЕС прини-
мать акты, имеющие преимущественную силу по сравнению с национальными,
предусмотрена также и возможность отзыва такого рода актов со стороны ЕС
и как бы возвращения компетенции Союза непосредственно государствам-
членам, ее делегировавшим.
Соответствующая формула является также определенной новеллой, ранее не
фигурировавшей в учредительных актах. Назначение этой оговорки совершенно
понятно. Это опять же ответ на критику в адрес Конституционного договора.
Его противники решительно выступали против превращения ЕС в некую новую
сверхдержаву. Соответствующая критика была учтена при разработке Договора
о реформе и достаточно жестко зафиксирована в пересмотренных учредитель-
ных актах (почти по принципу «всяк сверчок знай свой шесток»).
Довольно категорично отвергают авторы учредительных актов и попытки
выстроить систему институтов ЕС на основе концепции разделения властей.
Хорошо известно, что разделение властей действительно является одним из
краеугольных оснований построения механизма современного демократиче-
ского государства. Высшее предназначение этой концепции состоит в создании
препятствий для узурпации власти и ограждении прав и интересов человека
путем реализации демократических начал построения и функционирования
государства. В этом, конечно, выражена прежде всего сама суть этой концепции,
а не то, как выстроена каждая его ветвь. Трехзвенный механизм законодательной,
44
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
исполнительной и судебной властей существует даже в недемократических го-
сударствах. Такая структура может, хотя бы внешне, выстраиваться и в рамках
наднационального интеграционного объединения. Действительно, если под-
ходить чисто формально к современной системе институтов ЕС, можно выде-
лить и носителей законодательной власти — Парламент и Совет, и носителей
исполнительной власти — прежде всего Комиссия и Совет и, наконец, указать
на носителя судебной власти в лице Суда ЕС и других судебных органов ЕС.
Однако применительно к ЕС речь идет совершенно о других целях и задачах,
нежели те, которые решаются или должны решаться концепцией разделения
властей применительно к национальным государствам. В рамках ЕС задача
предотвращения узурпации власти одной из ее ветвей вообще не стоит. Суть
проблемы не в этом. Главное заключается в поиске баланса и соотношения
полномочий наднационального образования и государств — членов ЕС и обе-
спечении их сотрудничества. Поэтому применительно к ЕС можно и должно
говорить о внедрении принципа пропорциональности, который закреплен
в учредительных актах и реализуется в построении и функционировании
институтов ЕС. Реализации этой же цели служит и принцип субсидиарности.
Применительно к ЕС использование концепции разделения властей утра-
чивает свою изначальную значимость и направленность. Она практически ста-
новится бессодержательной. Возможно, в определенной мере эту исторически,
безусловно, прогрессивную концепцию можно использовать в ЕС в трактовке
Д. Локка. В основу созданной им конструкции он положил не триаду властей,
столь широко известную по формуле, выдвинутой Ш. Монтескье, а разделение
власти между центром и местами. В значительной степени подобное построение
можно проецировать и на ЕС. Речь, однако, идет не о разграничении полномочий
центра и мест в том смысле, как о них говорил Д. Локк, а о разграничении полно-
мочий и компетенции между Союзом и государствами-членами. В последнем
случае использовать постулаты разделения власти между центром и местами
было бы, конечно, юридически не вполне обоснованно. Это не соответствует
самой природе ЕС, созданного для совместного осуществления общих целей.
Более адекватна в этом случае концепция субсидиарности.
Не делая никаких отсылок к концепции разделения властей, авторы Договора
о реформе просто не упоминают эту концепцию. Они строго и четко пытаются
сформулировать принципы, значимые для построения и функционирования
институтов Европейского Союза. Это прежде всего такие принципы, как суб-
сидиарность и пропорциональность. Общая характеристика этих принципов
дается в ст. 5 ДЕС и детализируется в приложенном к Договорам Протоколе об
осуществлении принципов субсидиарности и пропорциональности.
Согласно принципу субсидиарности необходимые решения и действия
предпринимаются на уровне ЕС только в том случае, если они не могут быть
должным образом осуществлены или достигнуты на уровне государств-членов.