ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2928
Скачиваний: 6
50
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
и свободы человека, а равно свобода, демократия, равенство и правовое госу-
дарство. К результатам исторической эволюции отнесены в Преамбуле пре-
кращение разделения европейского континента, приверженность построению
объединенной Европы будущего. Соответственно, государства — участники
ДР торжественно подтверждают свою приверженность принципам свободы,
демократии, уважения прав человека и основных свобод, а равно принципам
правового государства.
Некоторые из формулировок, воспринятые в ДР, вызвали определенную
дискуссию, а порой и острую полемику в предшествующие годы. Это относится,
например, к указанию на общее религиозное наследие. Конечно, говорить о нем,
не уточняя содержания понятия, не вполне корректно. Оно тем более требует
уточнения, поскольку государства, ныне входящие в состав ЕС, принадлежат
к так называемому христианскому миру. Соответственно, можно полагать, что
именно догматы и ценности христианской религии лежат в фундаменте Евро-
пейских сообществ и ЕС.
Однако оппоненты этой точки зрения, тем более ее закрепления в Договоре,
обращают внимание на то, что в перспективе в составе ЕС могут оказаться госу-
дарства, доминирующая религия которых не является разновидностью христи-
анства. На протяжении многих лет идут переговоры о вступлении в ЕС Турции.
Достигнуто соглашение о придании Турции статуса государства, являющегося
кандидатом на вступление в ЕС, со всеми вытекающими юридическими по-
следствиями. Правда, все это еще далеко не предопределяет прием Турции в ЕС.
Тем более что против такого решения выступает ряд влиятельных государств
в рамках объединенной Европы. Совершенно очевидно, что введение в учре-
дительный договор указания на общность религиозных истоков и традиций
еще более осложняет решение вопроса. Тем не менее в Лиссабонском договоре
соответствующая формулировка, хотя и в виде указания на религиозное на-
следие, присутствует. Во что это может вылиться, покажет будущее. Сегодня
лишь логично предположить, что наличие такого положения может создать
дополнительные трудности при решении вопроса о приеме Турции в состав ЕС.
Приведенному положению о религиозных традициях можно в какой-то мере
противопоставить положение Договора, относящееся к углублению солидар-
ности между народами. Согласно ДР оно предполагает уважение исторических,
культурных и иных традиций каждого из европейских народов. К этой же группе
аргументов можно было бы отнести и положение, подтверждающее уважение
национальной самобытности. К числу аналогичных аргументов можно добавить
указание на стремление ЕС утвердить собственную европейскую идентичность.
Как бы то ни было, судя по выступлениям и заявлениям видных западных
политических деятелей и по работам экспертов и исследователей, проблема
вхождения в состав ЕС исламского государства остается весьма деликатной
и непростой для решения.
51
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Из трудности отыскания компромисса проистекает стремление многих ав-
торов перевести вопрос о возможной конфронтации различных религиозных
воззрений и верований в иную, в частности правовую, плоскость. На первый
план выдвигается проблема подтверждения универсальных ценностей в виде
всеобщих, неотъемлемых и неотчуждаемых прав человека. Впрочем, и в этом
контексте ситуация с приемом Турции в состав ЕС остается весьма сложной.
Именно против турецких властей вынесено большинство наиболее громких
и известных решений Европейского суда по правам человека, связанных с кон-
статацией неправомерности предпринятых ими действий или даже сложившей-
ся практики систематического нарушения требований ЕКПЧ.
С правовой точки зрения проблема уважения и соблюдения основных цен-
ностей, лежащих в основе ЕС, неразрывно связана с соблюдением прав человека.
Согласно ст. 2 ДЕС «Союз основан на таких ценностях, как уважение человече-
ского достоинства, свободы, демократии, равенства и правового государства,
как равно и уважение прав человека, включая права лиц, принадлежащих
к меньшинствам. Эти ценности являются едиными для всех государств-членов,
общество которых характеризуется плюрализмом, недискриминацией, терпи-
мостью, господством правосудия, солидарностью, а равно равенством между
женщинами и мужчинами».
Приведенная статья служит своего рода юридическим воплощением тех
общих положений, который содержатся в Преамбуле ДР. Будучи конкретизиро-
ваными в юридическом плане, эти положения могут послужить основанием для
правовой защиты и осуществления конкретных действий по контролю за соблю-
дением государствами-членами основных ценностей, лежащих в основе Союза.
Политический контроль за соблюдением основополагающих ценностей пря-
мо предусмотрен учредительными договорами и закреплен и уточнен в ДР (ст.
7 ДЕС). Он определяет возможности и условия привлечения к ответственности
государств-членов, коим предъявлено обвинение в нарушении или в посягатель-
стве на основные устои ЕС. Договор описывает соответствующую процедуру
и предусматривает возможность наложения санкций вплоть до приостановки
прав членства, но не исключения из состава ЕС. Таковое ДР не предусмотрено.
Констатация угрозы нарушения основных ценностей относится к компе-
тенции Совета ЕС. Он рассматривает ситуацию на основе мотивированного
предложения не менее чем трети государств — членов ЕС, Европарламента или
Европейской комиссии. Совет принимает решение большинством в 4⁄5 голосов
всех своих членов при условии предварительной апробации проекта решения
со стороны Европарламента. Вынесению решения должно предшествовать
заслушивание представителя привлекаемого к ответственности государства.
На этой стадии Совет может ограничиться вынесением решения о наличии
серьезной и реальной угрозы соблюдению основных ценностей, определяемых
в ст. 2 Договора. В этом случае Совет адресует свои рекомендации привлекаемому
52
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
к ответственности государству. Совет призван также регулярно осуществлять
контроль за тем, сохраняются ли условия, причины и мотивы, которые привели
к принятию решения, содержащего подобную констатацию.
В том случае, если речь идет не просто о констатации риска нарушения,
а непосредственно о тяжелом нарушении устоев ЕС, вопрос рассматривается
Европейским советом. Он принимает решение на основе принципа единогласия
по предложению не менее трети государств — членов Союза или Европейской
комиссии после того, как соответствующая апробация имеет место со стороны
Европарламента. Принятию решения о наличии тяжелой и стабильной угрозы со
стороны государства-члена ценностям ЕС предшествуют запрос и объяснения
обвиняемого государства. Европейский совет предлагает государству-члену
представить по поводу выдвинутых против него обвинений необходимые
объяснения.
В случае, если на основе проведенного рассмотрения решение, констатирую-
щее серьезную и постоянную угрозу, вынесено, Совет ЕС, принимая решения
квалифицированным большинством, может приостановить осуществление
определенных прав государством-нарушителем (в их числе запрет или приоста-
новка участия в голосовании представителей правительства данного государ-
ства — члена ЕС, включая их деятельность в Совете). Вынося подобные реше-
ния, Совет должен, однако, принять во внимание определенные последствия,
связанные с приостановлением прав членства в отношении прав и обязательств
физических и юридических лиц, связанных с членством в ЕС наказываемого
государства. При этом, даже в случае приостановления определенных прав
и правомочий, все положения Договора, обязывающие государство — члена
ЕС, остаются в силе и подлежат исполнению.
Совет продолжает отслеживать ситуацию, сложившуюся после вынесения
решения. В случае, если он сочтет, что произошли позитивные перемены, он
может предложить внести соответствующие изменения в решение, вынесенное
Советом или Европейским советом. Порядок и условия принятия решения при
вынесении такого рода постановлений определяются в ст. 354 ДФЕС. Обращает
на себя внимание, что ДР вводит более жесткие процедуры принятия решений
в отношении возможной или сложившейся угрозы основным ценностям ЕС, не-
жели предшествующий учредительный акт. Не исключено, что в определенной
степени это связано с имеющим место расширением состава ЕС.
3.3. Цели ЕС
Цели, закрепляемые в праве ЕС, образуют одну из его важнейших сущност-
ных характеристик. Сама по себе прокламация целевых установок не есть нечто
новое в праве. Она нередко присутствует и в национальных правовых системах.
Суть различий в данном случае не в самом факте целеполагания, а в его месте
и роли в праве ЕС.
53
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В национальной практике цели трактуются преимущественно как своего рода
декларации о намерениях. В крайнем случае они квалифицируются в качестве
рамочных норм, оказывающих определенное воздействие на процесс нормот-
ворчества. Иное положение имеет место в Европейском Союзе.
В праве ЕС формулирование и закрепление целей Союза имеет особо
важное и даже приоритетное значение. Подобное положение вытекает из
самой сути Союза, который создается государствами-членами во имя дости-
жения общих целей. Соответственно, строгое определение целей — одно из
важных условий его существования. Закрепляемые в правовых нормах цели
определяют вектор развития ЕС, его юрисдикцию, структуру, построение
и функционирование его институциональной системы. Если квалифицировать
интеграцию как процесс, то цели определяют его направленность, последова-
тельность и поэтапность.
Все сказанное подтверждает вывод о том, что нормы — цели занимают
особое и важнейшее место в праве ЕС. Судебная практика ЕС особенно на-
стойчиво в рамках преюдициальной процедуры устанавливает и закрепляет
приоритетный характер норм — целей в случае правовых коллизий, а равно
при установлении законности правовых актов ЕС и их толковании.
Закрепляемые в нормах права ЕС цели служат основой для контроля над
законностью и функционирования всего механизма интеграции. В свою очередь
целевые установки ЕС претерпевают определенную эволюцию по мере развития
интеграционного процесса. Эти изменения неразрывно связаны с конкретными
историческими условиями становления и эволюции интеграционных объеди-
нений и решением ставящихся перед ними задач.
Положения, относящиеся к определению целей ЕС, содержатся во всех
учредительных договорах. Ввиду исторических особенностей и условий ста-
новления и эволюции европейского права каждый из договоров, образующих
правовую основу ЕС, дает сравнительно конкретную трактовку общих целей
первоначально Сообщества, а затем Сообщества и Союза. Договор об учреж-
дении Европейского экономического сообщества, подписанный в 1957 году,
вполне естественно делает акцент на вычленение целей и задач экономического
и социального развития с особым упором на экономических проблемах. По-
следующие акты (Единый европейский акт 1986 года, Маастрихтский договор
1992 года, Амстердамский договор 1997 года, Ниццкий договор 2001 года) вносят
значительные изменения и дополнения в перечень и содержание целей, стоящих
пред Сообществом. Связано это прежде всего с расширением круга ведения
Европейского сообщества и изменениями в механизме их достижения. В До-
говорах о Сообществах нередко не только формулируются краткосрочные цели
и задачи, но и устанавливаются перспективы развития. Это весьма отчетливо
можно проследить на примере реализации таких целей, как построение общего
рынка и постепенное создание единого внутреннего рынка.
54
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В рамках всех редакций Договоров о Сообществе определяются также, как
правило, основные этапы достижения поставленных целей. Один из наглядных
тому примеров — программа построения Экономического и валютного союза.
Впервые она была зафиксирована в Едином европейском акте. Основные этапы
построения ЭВС закреплены в Маастрихтском договоре.
C подписанием ДЕС в новый учредительный акт вносятся развернутые
постановления, относящиеся к целям Союза. Они по общему правилу носят
рамочный характер. Это, скорее, цели, выражающие ценностные ориентиры,
нежели цели, определяющие практику функционирования институтов и реали-
зацию общих политик. Отличия, присутствующие в Договоре о Сообществе и в
ДЭС, в отношении целей в значительной мере отражают направленность вновь
принимаемых учредительных актов. Договор о Европейском Союзе, в отличие
от предшествующих актов, уделяет значительно большее внимание проблемам
внешней политики и безопасности, сотрудничеству в области внутренних дел,
решению задач, связанных с гарантиями прав и свобод человека. Соответствен-
но, при определении целей ЕС говорится о внешнеполитической направлен-
ности его деятельности, организации и активизации борьбы с преступностью
и сотрудничестве государств-членов в этой сфере. Рост угрозы безопасности
странам — членам ЕС и сама конкретика исторических событий выдвигают
в качестве одного из важных направлений деятельности задачи борьбы с тер-
роризмом, ограждения законных прав и интересов населения и прежде всего
граждан ЕС (институт гражданства ЕС появился с подписанием Маастрихтского
договора и детализируется в ДР).
Нередко определение целей в каждом из учредительных договоров начинает
накладываться друг на друга, появляются определенные повторы, хотя и сохра-
няются нюансы в конкретных формулировках. Подобная ситуация, конечно, не
способствовала пониманию и единой трактовке целей и задач, стоящих перед
Сообществами и Союзом. Поэтому при подготовке Конституционного догово-
ра была одновременно проведена работа по унификации целей. Это было тем
более необходимо, что сами Сообщества как структурный элемент переставали
существовать. Ту же тенденцию выработки и закрепления в общих формулах
целей Союза сохраняет и Лиссабонский договор 2007 года.
Поскольку правовую основу ЕС образуют, согласно ДР, два учредительных
акта — Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС, необходимо было
провести определенную унификацию и сосредоточить в рамках одного из
договоров постановления, относящиеся к определению целей. Так как общие
ценности и принципы построения и функционирования ЕС закреплялись
преимущественно в Договоре о Европейском Союзе, вполне естественно, что
именно в этом акте были определены и общие цели ЕС в их новой редакции.
Своеобразное «распределение обязанностей» между двумя учредительными
актами приводит к тому, что в ДЕС даются установочные цели и соответствующие