ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2922
Скачиваний: 6
35
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В учебно-методическом плане напрашивается совершенно четкий вывод.
Необходимо знать не только позитивное общее европейское право, но и его
концептуальные основы, основные элементы и отрасли. В определенной мере
тому служит и настоящее пособие, акцентирующее внимание на основных
новациях и изменениях в правопорядке ЕС.
2.3. Сфера ведения и основные категории компетенции ЕС
Согласно Договору о реформе Европейский Союз выступает в роли право-
преемника по отношению к Европейскому сообществу. Соответственно, в веде-
ние ЕС переходят все те области, которые в прошлом включались в компетенцию
Европейского сообщества, а равно те, которые принадлежали Европейскому
Союзу. Исходя из этой посылки, в учредительных договорах определяются
круг ведения, характер и пределы компетенции ЕС. Последнему аспекту авторы
ДР придавали и придают особенно важное значение. В тексте ДР при каждом
удобном случае акцентируется, что Союз обладает только теми полномочиями
и осуществляет только ту компетенцию, которые напрямую переданы ему
государствами-учредителями.
Новеллы, привносимые в эту сферу Договором о реформе, на первый взгляд
кажутся не очень значительными. Это всячески подчеркивают и государства,
подписавшие ДР. Тем не менее предлагаемые перемены нередко имеют принци-
пиально важное значение, даже если они и подаются под видом редакционных
уточнений. Так, например, в качестве исторической первоосновы в перечне
основных ценностей ЕС появляется указание на религиозное наследство. Внешне
может быть не очень значительное изменение, но ведь в дверь ЕС стучатся не
только христианские государства. Как будет решаться конкретно этот вопрос,
учитывая, что присоединение к учредительным актам и восприятие закре-
пленных в нем ценностей — обязательное условие вступления в ЕС, покажет
будущее. Можно, однако, предположить, что решение этого вопроса будет
далеко не простым. Несмотря на всемерное выпячивание того, что ДР не рас-
ширяет полномочия и не изменяет компетенцию ЕС, не вводит принципиально
важных новых процедур, в учредительных актах закрепляются изменения,
весьма существенно если не изменяющие, то влияющие на компетенцию Союза.
Среди таких наиболее значимых решений выделяется признание обязательной
силы Хартии основных прав, провозглашенной в Ницце в 2000-м и адаптиро-
ванной в 2007 году. До ратификации ДР этот важнейший правовой документ
юридической силы не имеет. Предполагалось, что Хартия войдет структурно
в Конституцию ЕС и тем самым обретет силу конституционного акта. Однако
Конституционный договор одобрен не был. Таким образом, проблему решить
не удалось. Исправленные Договоры о Союзе и о функционировании ЕС текст
Хартии не воспроизводят. Однако в эти два основополагающих акта включе-
но прямое указание на придание Хартии юридической силы. Одновременно
36
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
в документах ДР решается вопрос о соотношении Хартии и Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это особенно значимо,
учитывая, что в трансформируемых Договорах подтверждается намерение ЕС
стать коллективным участником ЕКПЧ и признать обязательную юрисдикцию
Европейского суда по правам человека.
ДР содержит постановления, вносящие серьезные уточнения в регулирова-
ние компетенции ЕС и порядок ее осуществления. Согласно этому акту в До-
говор о функционировании ЕС вводится раздел, получивший наименование
«Категории и сферы осуществления компетенций Союза». Он включает ст. 2–6
ДФЕС и в целом воспроизводит те пять категорий компетенций ЕС, которые
были ранее сформулированы в Конституционном договоре. Сделано это, однако,
в редакционном плане более осторожно, и само перечисление видов компе-
тенций подается несколько завуалированно. Тем не менее их можно отчетливо
проследить в тексте ст. 2 ДФЕС.
Это, во-первых,
абсолютная,
или иначе
исключительная
компетенция ЕС. Во-
вторых,
смешанная, или совместная
компетенция ЕС. В-третьих, компетенция ЕС
по координации экономической политики и политики занятости
. В-четвертых,
компетенция ЕС в области
общей иностранной и политики безопасности.
В-пятых, компетенция по осуществлению в определенных областях необходимой
поддержки, координации или дополнения действий
, предпринимаемых на уровне
государств-членов. Наиболее детально и подробно характеризуются две первых
разновидности компетенции ЕС: исключительная и смешанная.
Исключительная
компетенция предполагает закрепление за Европейским
Союзом и только за ним осуществления в определенных областях законодатель-
ной функции и право принятия иных обязательных правовых актов. Государ-
ства — члены ЕС не вправе вмешиваться в регулирование сфер исключительной
компетенции. Иное возможно только в случае прямого делегирования полно-
мочий со стороны ЕС или путем принятия подзаконных актов, направленных
на их осуществление.
В сфере
совместной компетенции
возможно осуществление законодатель-
ной и иной правотворческой деятельности как Союзом, так и государствами —
членами ЕС. В этом случае государства осуществляют свою правотворческую
деятельность в сфере применения права ЕС только тогда, когда она не урегули-
рована актами Союза или если Союз отказался от осуществления в ней своей
компетенции. В случае, если ранее принятый нормативно-правовой акт Союза
был отменен или прекратил свое действие по иным обстоятельствам, регули-
рование может осуществляться на уровне государств-членов.
Во всех других сферах компетенции (о них несколько ниже) преимуществен-
но используются правовые методы, характерные для смешанной компетенции,
либо консультативные процедуры или даже конвенционный режим. В этих об-
ластях строгой иерархии актов Союза и государств-членов не предусмотрено.
37
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Более того, в отдельных областях осуществление законодательных полномочий
Союзом исключается. Таково, в частности, положение в сфере общей иностран-
ной политики и политики безопасности, которые не подлежат регулированию
законодательными актами Союза.
В ДР дается сравнительно подробный перечень тех сфер регулирования,
в рамках которых применяется исключительная компетенция. Так, согласно
ст. 3 ДФЕС Европейский Союз осуществляет исключительную компетенцию
в следующих строго фиксированных областях: таможенный союз; правила до-
бросовестной конкуренции; осуществление финансовой политики государств,
валютой которых является евро; охрана биологических ресурсов моря; общая
торговая политика ЕС.
При анализе перечня, зафиксированного в ст. 3 ДФЕС, необходимо иметь
в виду, что он имеет как внутреннее, так и внешнее выражение. Интересен
в этом плане вопрос об исключительной компетенции ЕС в рамках иностранной
политики (той ее части, которая сейчас отнесена к внешней деятельности Со-
общества). Он вытекает либо непосредственно из договоров, либо из судебной
практики ЕС и, в частности, касается осуществления полномочий на заключение
договоров с третьими государствами и международными организациями.
Подобное исключительное право Союз осуществляет в нескольких строго
детерминированных случаях. Во-первых, если это прямо предусмотрено зако-
нодательным актом Союза. Во-вторых, если это необходимо для осуществления
внутренней компетенции Союза (концепция внешнего сопровождения им
параллельных полномочий). В-третьих, если такой договор затрагивает поло-
жения права ЕС и может влечь за собой изменение их содержания и значения.
Процедура заключения таких договоров непосредственно в этом разделе не
регламентирована. Ей посвящены специальные постановления, относящиеся
к разделу иностранной деятельности. ЕС и только ЕС заключает международные
соглашения, обязывающие Союз в целом, в пределах как исключительной, так
и смешанной компетенции.
На первый взгляд, перечень видов исключительной компетенции не пре-
терпел существенных изменений. Однако в него вводится весьма важный пункт,
связанный с финансовой политикой стран, входящих в еврозону. Важность этого
положения особенно значительна, поскольку в перспективе зона евро будет
непрерывно расширяться. С 2008 года к 13 ее прежним участникам добавились
еще два — Кипр и Мальта. 1 января 2009 года к ней присоединилась Словакия.
В условиях мирового кризиса заметно усилились настроения в пользу вхождения
в зону евро во многих странах, как состоящих в ЕС, например Великобритания,
так и странах, даже не являющихся его членами, в частности Исландия.
Строго исчерпывающее перечисление основных позиций смешанной ком-
петенции Договор не дает. Однако есть ряд правовых документов, в которых
были предприняты попытки дать их исчерпывающий список. Такова, например,
38
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
специальная Декларация, подготовленная Европейской комиссией в связи с рас-
смотрением упоминавшегося выше дела МОКС. К сфере смешанной компетен-
ции согласно ДР относятся все вопросы, связанные с созданием внутреннего
рынка и осуществлением политик Союза в конкретных областях, таких как
сельское хозяйство, транспорт, транспортные сети, энергетика, социальное раз-
витие, обеспечение экономического, социального и территориального сплоче-
ния и единства, защита окружающей среды, защита прав потребителей, вопросы
здравоохранения. С некоторыми оговорками в эту сферу включены научные
исследования, технологические изыскания, изучение космоса. К смешанной
компетенции отнесены также сотрудничество во имя развития и оказание
гуманитарной помощи со стороны Европейского Союза.
Как вытекает из текста оговорок, их предназначение состоит в том, чтобы ре-
шения, принимаемые на уровне ЕС, ни в коем случае не препятствовали осущест-
влению аналогичных полномасштабных национальных инициатив и программ.
Следует обратить внимание еще на одно очень важное для этой сферы
компетенции положение. В Договоре о реформе указывается, что во всех тех
случаях, когда имеет место осуществление компетенции, которая прямо не
отнесена к той или иной ее разновидности, она квалифицируется в качестве
подпадающей под смешанную компетенцию.
Важно отметить еще один аспект, связанный с осуществлением смешанной
компетенции. Во всех случаях, когда имеет место спор между государствами —
членами ЕС по вопросам не только исключительной, но и смешанной компетен-
ции, он подлежит рассмотрению только Судом ЕС. Передача такого рода спора
на рассмотрение международных арбитражных и судебных органов, если даже
это предусмотрено международными соглашениями, исключается и признается
неправомерной. Это общее правило. Оно имеет капитальное значение для по-
нимания характера отношений между правом ЕС и международным правом.
Его четкое подтверждение также дается в постановлениях ДР.
Компетенция в области
координации национальных политик
имеет своим
назначением прежде всего углубление экономического сотрудничества в рамках
ЕС. В этих целях Совет должен принимать меры, направленные, в частности, на
выработку основных ориентиров перспективного развития соответствующих
политик. Специальная оговорка касается особых мер, которые могут принимать
в рамках еврогруппы государства-члены, чьей валютой является евро. Функции
координации осуществляются также применительно к политике занятости
и касаются, в том числе, определения основных направлений этой политики.
Кроме того, Союз наделяется правом выдвижения собственных инициатив,
направленных на обеспечение координации социальной политики.
Определенный интерес представляет перечисление сфер, подпадающих под
действие компетенции
поддержки, координации и дополнения деятельности
государств-членов. Сюда отнесены забота о здравоохранении, содействие раз-
39
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
витию промышленности, культуры, туризма, улучшение образования, решение
проблем молодежи, политика в области спорта, гражданская самооборона
и административное сотрудничество. Оговорка, которая в этом случае сделана
в тексте Договора, состоит в том, что под компетенцию ЕС подпадают только
европейские аспекты осуществления соответствующих политик, особенно в том,
что касается достижения поставленных целей.
Раздел ДФЕС, посвященный категориям и сферам компетенции ЕС, не
содержит сколько-нибудь детализированных постановлений, относящихся
к внешней компетенции Союза. Однако в Договор о функционировании ЕС
вводится новая пятая часть, которая напрямую посвящена ее отправлению. Она
включает в себя семь разделов, причем часть из них поделена на главы. К этим
разделам отнесены, в частности, общая внешняя торговая политика, сотрудни-
чество с третьими государствами и гуманитарная помощь, меры ограничитель-
ного порядка, международные договоры и сотрудничество Союза с третьими
государствами и международными организациями, статус представительств
ЕС. Наконец, в эту же пятую часть включен раздел, содержащий клаузулу со-
лидарности, определяющую характер, сущность и условия взаимодействия
и взаимопомощи государств — членов ЕС. Таковы в общих чертах основные
категории и сферы применения компетенции Европейского Союза, уровень
и степень их реализации.
Важно обратить внимание на то, что толкование и применение учредитель-
ных договоров и иных нормативных правовых актов может привести к расшире-
нию той или иной категории компетенции без внесения изменений в договорные
тексты. Об этом свидетельствует, в частности, вывод Суда ЕС, устанавливающего
фактическую монополию на разрешение споров между государствами-членами
в пределах исключительной и смешанной компетенции.
2.4. Правовая природа ЕС
и особенности его построения и функционирования
Реформа правовой структуры ЕС и уточнение принципов его построения
и деятельности подтверждают, что ЕС остается самобытным и своеобразным
объединением интеграционного характера. Это не сверхдержава. Подобное
определение решительно отвергают авторы нового учредительного договора.
ЕС нельзя идентифицировать ни с союзным государством (федерация), ни
с союзом-государством (конфедерация) (по мнению некоторых западных ком-
ментаторов, ЕС перерос конфедерацию, но не дорос до федерации). ЕС нельзя
отнести к классическим международным организациям (свое гражданство, вы-
борные представительные органы, наднациональная компетенция, собственная
автономная правовая система и т.п.).
Все это дает основание характеризовать ЕС как самобытное и автономное
интеграционное объединение, не идентичное ни национальному государству,