ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2933
Скачиваний: 6
60
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
деятельность ЕС и как будет перестраиваться механизм ее осуществления.
Общие цели ЕС, сформулированные в учредительных договорах, выполняют
как бы двоякую функцию: с одной стороны, они отражают и служат претворе-
нию в жизнь ценностей и идеалов европейской интеграции. С другой — каж-
дая из этих целей образует правовую основу выстраивания общих политик
и осуществления практической деятельности институтов ЕС, направленной
на их реализацию. Соответственно, с определенной долей условности можно
констатировать, что каждой из целей, сформулированных в ДЕС, корреспон-
дируют постановления, относящиеся к регулированию конкретных областей
и сфер деятельности и осуществлению общих политик ЕС. В основном такие
корреспондирующие положения системно изложены в Договоре о функциони-
ровании ЕС. Исключение составляет лишь сфера внешней деятельности. Раз-
дельно изложены в ДЕС и ДФЕС постановления, относящиеся к регулированию
общей иностранной политики и политики безопасности (ДЕС) и регулирующие
внешние действия ЕС, ранее осуществлявшиеся Сообществом. Конкретные уста-
новления, относящиеся к международному сотрудничеству и таким областям,
как общая торговая политика или сотрудничество с третьими государствами
и международными организациями, раскрываются в части пятой ДФЕС.
Целевым установкам ЕС в области экономического и социального, а равно
культурного строительства и сотрудничества соответствует целый ряд раскры-
вающих и регулирующих их постановлений, относящихся к единому внутрен-
нему рынку и осуществлению общих политик в области сельского хозяйства,
транспорта, коммуникаций, регулированию экономической и финансовой
политики, а также ряд программных постановлений, связанных с реализацией
социальной политики ЕС. Все они, включая всю совокупность общих политик,
сгруппированы в части третьей ДФЕС. В эту же часть ДФЕС включены поста-
новления, относящиеся к Пространству свободы, безопасности и законности
(раздел V части третьей, ст. 67–89).
Своеобразный заключительный аккорд в правовом регулировании порядка
достижения целей ЕС образует ст. 352 ДФЕС. Она устанавливает, что если в До-
говоре отсутствует соответствующее полномочие, необходимое для реализации
поставленной и заявленной в Договоре цели, то решить эту проблему может
Совет ЕС, действуя по предложению Комиссии и с согласия Европарламента. Он
может принять необходимые решения и меры, если они напрямую не предусмо-
трены Договором, но необходимы для достижения его целей.
В какой-то мере логичной выглядит систематизация в рамках ДФЕС по-
становлений, относящихся к правовому, финансовому и институциональному
обеспечению реализации целей ЕС. Они объединены и систематизированы
в рамках части шестой ДФЕС. Правовой инструментарий реализации этих
целей и задач ЕС будет более детально рассмотрен в следующей главе. Конечно,
с точки зрения учебно-методического изучения уяснение корреляции общих
61
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
целей, изложенных в ДЕС, и порядка их реализации в ДФЕС было бы во многом
облегчено наличием прямых отсылок в ДЕС. К сожалению, это не сделано.
3.4. Принципы ЕС
Договор о реформе не только подтверждает ценности и устанавливает цели
ЕС. Он также определяет принципы, лежащие в основе его построения и жиз-
недеятельности. Они не изложены в какой-либо одной отдельной статье, как
это сделано в отношении ценностей (ст. 2 ДЕС) или целей (ст. 3 ДЕС). Они как
бы разбросаны по различным частям и разделам. Нередко отдельные из них
выделены и сформулированы достаточно четко. В других случаях они перемежа-
ются с целями и задачами. Неоднозначны приводимые в ДР принципы по своей
значимости и сфере применения. С этим связаны трудности их идентификации
и систематизации. Возможно, разработчики учредительных актов, столкнувшись
с такими трудностями, умышленно отказались от их систематизированного из-
ложения, увязывая их преимущественно с конкретными сферами деятельности.
Принципы, облаченные в форму постановлений учредительных договоров,
безусловно, являются составной частью права ЕС. Более того, принципы пред-
ставляют собой наиболее существенные и значимые правовые установления.
Органическое включение принципов в текст учредительного акта подтверждает
их преимущественную юридическую силу. В то же время принципы, в отличие
от обычной юридической нормы, обладают и определенной спецификой. Они
формулируются в большинстве случаев в виде рамочных норм. Соответствен-
но, их реализация требует создания правового механизма и инструментария
применения.
В праве ЕС нормы — принципы адресуются институтам, органам и органи-
зациям ЕС, а равно государствам — членам ЕС. Они не порождают напрямую
права и обязанности частных лиц. Принципы не могут по общему правилу
служить основанием для вчинения иска. Однако, поскольку закрепленный
в юридическом акте принцип предполагает выработку актов применения и опре-
деленные действия, правом ЕС предусмотрена возможность вчинения иска из
неисполнения обязательств, иска из бездействия или исков об аннулировании,
в рамках которых в подтверждение заявленных притязаний можно ссылаться на
нарушение принципов ЕС (о данных исках см. ст. 258, 259, 260, 263 и 264 ДФЕС).
По своей значимости и масштабам применимости принципы, закрепляемые
в учредительных актах, можно подразделить на принципы общего и специаль-
ного характера. Связано это с разнообразием сфер применения и спецификой
самих принципов. Первые носят, как правило, универсальный характер. Таковы,
например, принципы, сформулированные в Преамбуле ДЕС, в ст. 5 ДЕС, в Хар-
тии основных прав. Сюда же можно отнести трансцендентные установления,
сформулированные в форме постановлений учредительных договоров, и не-
которые другие.
62
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
К принципам специального характера или назначения принадлежат те из
них, которые касаются строго определенной сферы или реализация которых
связана со специфичной процедурой принятия актов и их применения. Та-
ковы, например, принципы иностранной политики, распространяющиеся на
все сферы внешних отношений ЕС), квалификационные принципы права ЕС
и принципы судопроизводства. К числу конкретных принципов, схожих с го-
ризонтальными нормами, можно отнести принцип лояльного сотрудничества,
принцип открытости, принцип солидарности и др.
Рассмотрим некоторые из названных выше принципов несколько подробнее.
Начнем с принципов, изложенных в Преамбуле. Отметим только предварительно,
что в юридической науке довольно давно обсуждается вопрос о правовой природе
Преамбулы. Можно ли рассматривать ее как составную часть самого акта и имеет
ли она обязательную юридическую силу, дискутируется до настоящего времени.
Суд ЕС применительно к учредительным договорам ЕС дал положительный от-
вет на оба поставленных вопроса. Следует, однако, иметь в виду, что если сама
Преамбула перечисляет некоторые принципы ЕС, то на них распространяется
и общая характеристика правовых особенностей рамочных установлений.
Преамбула ДР, в какой-то мере воспроизводя пункт 1 ст. 6 Договора о Евро-
пейском Союзе, подтверждает приверженность ЕС принципам свободы, демо-
кратии, соблюдения прав человека и основных свобод, принципам правового
государства (абзац 3 Преамбулы ДЕС). Тем не менее различие весьма значимое.
Согласно п. 1 ст. 6 они образовывали основу ЕС. В ДР основополагающими назва-
ны иные принципы. Это наделение полномочиями и принципы субсидиарности
и пропорциональности. Подход, очевидно, надо было изменить. Но принципами
свободы и демократии никак нельзя было пренебречь. Особенно учитывая, что
ЕС постоянно критикуют за «дефицит» демократии. Соответственно, их надо
было не только декларировать, но и в еще большей степени раскрыть, а равно
создать правовые гарантии их осуществления.
Две очень важные новеллы ДР призваны были подчеркнуть и подтвердить
реализацию этих принципов.
Во-первых, введение в реформированный ДЕС специального раздела II, содер-
жащего положения, относящиеся к демократическим принципам (ст. 9–12), и,
во-вторых, придание нового статуса Хартии основных прав и свобод
.
В основу функционирования ЕС кладутся принципы представительной
демократии. Они составляют первое важнейшее направление демократии. Оно
реализуется, прежде всего, путем участия граждан в избрании Европарламента
и приобщении граждан к законодательному процессу. ДЕС подчеркивает, что все
решения будут или должны приниматься максимально приближенно к гражда-
нам и возможно более открыто. В этой связи обращает на себя внимание, что
даже заседания Совета в тех случаях, когда он собирается в качестве законода-
тельного органа, будут носить публичный и максимально открытый характер.
63
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Провозглашается, что на основе косвенного представительства будут формиро-
ваться Европейский совет и Совет ЕС. В свою очередь институты ЕС обязаны
поддерживать постоянный диалог с гражданами ЕС и их организациями.
Новым важным инструментом возможного воздействия граждан на функ-
ционирование ЕС может стать
институт народной законодательной инициа-
тивы
. Правда, судя по тому, что его условия и результаты еще будут уточняться,
соответствующие положения ДЕС пока носят скорее декларативный характер.
Еще одно важное слагаемое программы реформирования ЕС — повышение
роли и значения национальных парламентов. Речь идет, в частности, о расши-
рении их контрольных полномочий в рамках реализации принципов субсиди-
арности и пропорциональности, сотрудничестве в контроле за деятельностью
Европола и Евроюста. Должны существенно усилиться их информированность
и соучастие в пересмотре учредительных договоров и принятии решений о при-
еме в ЕС новых членов. Право на информированность и право несогласия с про-
ектами, которые вызывают возражение национальных парламентов, заметно
повышают их возможность влиять на законодательный процесс, а контрольные
полномочия расширяют их способность отслеживать ситуацию и эволюцию ЕС
и соучаствовать в функционировании его механизма.
Второе важное направление демократизации ЕС
связано с признанием
обязательной юридической силы Хартии основных прав ЕС (в литературе ее
зачастую именуют Европейской хартией). Одновременно принимается решение
о присоединении ЕС к ЕКПЧ, а следовательно, ipso facto, признании обязательной
юрисдикции Европейского суда по правам человека. В Хартию в преддверии
подписания ДР внесены некоторые изменения и дополнения. Она адаптируется
к новому учредительному акту. Суть дополнений состоит в акцентировании того,
что признание обязательной юридической силы Хартии не изменяет компетен-
цию ЕС и не влечет за собой приращения его полномочий.
Тем не менее явно положительное по своей направленности решение по-
рождает ряд юридических проблем. В свое время при разработке Конститу-
ционного проекта было принято решение об инкорпорации Хартии в текст
основного закона ЕС. Таким образом, Хартия в соответствии с традицией, от-
носящей закрепление прав и свобод к сфере конституционного регулирования,
приобретала и соответствующий конституционно-правовой статус. Договор
о реформе не включает Хартию в ДЕС или ДФЕС. Ее введение в действие не
оформляется специальным протоколом. Имеющий отношение к Хартии про-
токол устанавливает лишь дерогацию для Соединенного Королевства и Польши,
отказавшихся от признания ее обязательной силы. Не включена она и ни в одно
из двух приложений к ДР. А ведь именно протоколы и приложения образуют
интегральную составную часть учредительного акта.
Возникает вопрос, каковы же статус, место и роль Хартии. Ответ содержится
в самом Договоре. Согласно пункту 1 ст. 6 ДЕС «Европейский Союз признает
64
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
права, свободы и принципы, содержащиеся в Хартии основных прав от 7 декабря
2000 года в том виде, как она адаптирована 12 декабря 2007 года в Страсбурге,
в качестве имеющих ту же юридическую силу, что и договоры.
Положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза
в том виде, как она определена в Договорах».
Казалось бы, все ясно. Нет, не совсем. Пункт 3 той же статьи заставляет
задуматься. Он устанавливает, что права и свободы в том виде, как они гаран-
тированы ЕКПЧ, и в том виде, как они следуют из общих конституционных
традиций государств-членов, представляют собой составную часть права ЕС
в качестве его общих принципов. Но ведь основная масса статей Хартии почти
дословно воспроизводит постановления ЕКПЧ. Более того, они трактуются
и понимаются, как это установлено ЕСПЧ. Напрашивается вывод, что поло-
жения Хартии, во всяком случае, те, что совпадают с постановлениями ЕКПЧ,
также можно отнести к общим принципам. Однако комментаторы с этим не
согласны. Коль скоро речь в Хартии идет о правах, они служат основанием для
возникновения субъективных прав, а следовательно, имеют прямое действие.
Суд обязан обеспечить их защиту. В тех случаях, когда речь идет о принципах,
они не порождают напрямую права и свободы, а требуют принятия актов по их
реализации. Постановления ЕКПЧ имеют зачастую аналоги в самих учредитель-
ных актах (например, недискриминация, равенство прав мужчины и женщины
и др.). В этом случае вопрос о юридической природе и прямом действии этих
постановлений споров не вызывает. Характеризуя статус Хартии основных прав,
необходимо обратить внимание на то, что ее положения применяются только
в пределах действия самого права ЕС. Эта оговорка носит самый общий характер
и признается всеми членами ЕС (за исключением, естественно, Великобритании
и Польши, отказавшихся от признания обязательной силы Хартии, и дерогация
которых подтверждена специальным протоколом).
К числу основополагающих принципов ЕС Договор о реформе относит
принцип наделения компетенцией и принципы субсидиарности и пропорцио-
нальности
. Их общее определение и предназначение закреплены в ст. 5 ДЕС.
Механизм осуществления последних детализирован в Протоколе о применении
принципов субсидиарности и пропорциональности.
Хотелось бы еще раз повторить, что принцип наделения компетенцией имеет
особо важное значение. Показательно, что он фиксируется не только в отдельной
статье ДЕС. Он неоднократно упоминается на всем протяжении ДЕС и ДФЕС,
где это только уместно и возможно (иногда даже если это не вполне необходимо
и выглядит как напоминание). Сущность этого принципа, как подчеркивалось
выше, состоит в передаче государствами, объединившимися в Союз, опреде-
ленной и строго фиксированной части своих прав и прерогатив Европейскому
Союзу. Объем и характер передаваемых полномочий закрепляются в учреди-
тельных актах. Их конкретизации служат постановления, определяющие сферу