ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2936
Скачиваний: 6
70
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
членства в Комиссии стал одной из причин отрицательного голосования на рефе-
рендуме в Ирландии. На саммите ЕС в декабре 2008 года было решено пойти на
определенные уступки Ирландии с тем, чтобы обеспечить успех повторного ре-
ферендума. В частности, было решено сохранить при формировании Комиссии
принцип представительства всех государств-членов: одно государство — один
представитель в Комиссии.
Одна из проблем, которая возникает при применении этого принципа, —
урегулирование процедур принятия решений. Сложный баланс был достигнут
за счет введения принципа двойного большинства (см. подробнее главу 5). Во
время обсуждения проекта ДР вносилось предложение создать двухпалатный
законодательный орган из Совета и Парламента. В первом каждое государство
имело бы одного представителя (равенство государств). Во втором каждая
страна имела бы депутатов пропорционально численности населения (равенство
народов). Предложение не прошло.
Наряду с принципом равенства государств учредительные акты закрепляют
также
принцип равенства граждан.
Он фигурирует как в ст. 9 ДЕС, так и в ст. 20
Хартии основных прав. Из этого принципа следует, что все граждане, находясь
в равном положении, должны обладать правом на равное к себе отношение со
стороны институтов, органов и организаций ЕС. Подобная постановка вопро-
са увязывается со статусом гражданина ЕС. Договор дефинирует как порядок
его приобретения («гражданами ЕС не рождаются, ими становятся»), так и тот
объем прав, которыми они наделены по закону. Обязанность ЕС и его институ-
тов — гарантировать равное обладание этими правами. Сами по себе эти права
и свободы особой оригинальностью не отличаются (они описаны в ст. 17–21 ДЕС
и ст. 20–25 ДФЕС плюс постановления Хартии). Одна из существенных новелл,
вводимых в статус гражданина, связана с появлением института народной за-
конодательной инициативы. В любом случае принцип равенства граждан ЕС
остается одним из важных элементов утверждения начал и принципов пред-
ставительной демократии в рамках ЕС.
Оставлен без ответа со стороны ДР вопрос о возможности выхода из граж-
данства. Не решен вопрос о его утрате в случае выхода государства, к граждан-
ству которого гражданин принадлежит, из состава ЕС. Единственное указание
на то, что интересы частных лиц будут учтены, содержится в ст. 7 ДЕС, преду-
сматривающей наложение санкций на государство, не соблюдающее основные
ценности и принципы ЕС.
Принцип лояльного сотрудничества ЕС и государств-членов
требует от
последних строгого и неукоснительного соблюдения права ЕС. В роли контро-
лирующих инстанций выступают Комиссия и Суд. Согласно этому принципу
государства-члены обязаны воздерживаться от каких-либо действий, способных
нанести ущерб деятельности Союза и воспрепятствовать достижению пресле-
дуемых им целей. По мнению ряда исследователей, введение такого принципа
71
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
подтверждает, что именно на государства-члены ложится основное бремя осу-
ществления соответствующей исполнительной функции в рамках ЕС.
Принцип солидарности
сформулирован и сравнительно подробно описан
в ст. 222 ДФЕС. Появление этой статьи само по себе не является нововведени-
ем. Причины новой редакции принципа и его закрепления в учредительном
договоре вызваны потребностями усиления борьбы против террористических
атак и организованной трансграничной преступности и необходимостью со-
вместных действий при природных катаклизмах. В этих целях ЕС мобилизует
все возможные ресурсы и средства, включая, в случае необходимости, военные
для отражения нападения. Такого рода средства должны предоставляться в рас-
поряжение ЕС государствами-членами. Договор детально устанавливает, как
и для каких целей они будут использоваться. Решения по этим вопросам при-
нимает Совет ЕС квалифицированным большинством голосов по предложению
Комиссии и Высокого представителя по ОИПБ. В рамках Совета осуществляется
также координация национальных усилий. В целях оказания гуманитарной
помощи странам или регионам предусмотрено создание Европейского корпуса
волонтеров по оказанию гуманитарной помощи (ст. 214(5).
Характеризуя отраслевые принципы, принятые и применяемые в ЕС, следует
детально отслеживать порядок осуществления общих политик, организацию
практической деятельности в главных областях (демократизацию, пространство
свободы, эволюцию ЭВС и др.).
ГЛАВА 4
Источники права Европейского Союза
4.1. Понятие и виды источников права ЕС
Осуществление программы реформ и изменение структуры ЕС, создание
единой правовой системы Европейского Союза, предусмотренные Лиссабон-
ским договором, вносят определенные коррективы в систему источников права
Европейского Союза. Их изучение — одно из важных условий понимания про-
исхождения и эволюции, а равно функционирования интеграционного права.
В общественных науках получили распространение различные подходы к по-
ниманию и трактовке самого понятия источника права. С точки зрения социо-
логической под источниками права понимается преимущественно совокупность
факторов и условий, влияющих на генезис и реализацию правовых предписаний.
При таком подходе возникает необходимость в изучении прежде всего системоо-
бразующих факторов, влияющих на создание права. Конкретные исторические
условия развития общества, особенности его формирования и эволюции, отраже-
ние в праве социальных процессов, прямые и обратные связи между социальной
действительностью и правом становятся основным предметом исследования.
72
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Иначе трактуется вопрос об источниках права в юридических науках. Под
ними понимаются, чаще всего, формы выражения права. Иначе говоря, источ-
никами права выступают прежде всего сами правовые акты, применяемые на
основе особой процедуры и в особых формах, в которых собраны и изложены
правовые предписания. К числу источников права относят также с определен-
ными оговорками обычаи и обыкновения, санкционированные практикой.
Система источников права ЕС формируется под прямым воздействием на-
циональных правовых систем и устоявшихся традиций государств — членов
ЕС. Но и правовые системы этих стран неоднородны. В странах англосаксон-
ского общего права доминирующая роль принадлежит судебным прецедентам.
В рамках романо-германской правовой семьи, а это подавляющее большинство
стран — членов ЕС, доминирующее положение занимают писанные норматив-
ные правовые акты.
В строго юридическом смысле слова источниками права в ЕС являются
только нормативные правовые акты и прежде всего те, которые устанавливают
общие нормы и правила поведения. Используется и несколько более широкий
подход. В этом случае в качестве источников права, в том числе источников
права ЕС, выступают не только нормативные правовые акты общего характера,
но и все иные постановления и решения, имеющие обязательную юридическую
силу. Кроме того, к источникам права, особенно в научной литературе, относят
также и правовые документы, лежащие в основе выработки и концептуальной
трактовки принимаемых обязательных решений, а равно раскрывающие по-
рядок и особенности применения обязательных правовых норм. С учетом ска-
занного рассматриваются основные виды источников права ЕС, а равно дается
их систематизация и классификация.
Суммарно система источников права ЕС соответствует началам, характер-
ным преимущественно для романо-германской правовой семьи. Это связано
в значительной мере с происхождением ЕС. Первыми государствами — учре-
дителями Европейских сообществ были Франция, страны Бенилюкса, Германия
и Италия. Во всех этих странах доминирующие позиции принадлежат романо-
германскому праву.
Вместе с тем система источников права ЕС обладает определенной специ-
фикой и автономией. Она обусловлена особенностями природы и структуры
Европейского Союза как интеграционного объединения. В научной литературе
право ЕС принято подразделять на первичное (учредительное), вторичное (про-
изводное) и третичное (дополняющее).
Характер и специфика первичного права определяются тем, что сами ев-
ропейские интеграционные объединения создаются на основе учредительных
договоров, заключаемых государствами-участниками. Первоначально таковых
было только шесть. По мере развития интеграционного процесса их число воз-
росло до 27. На очереди еще целый ряд государств. Присоединение к учредитель-
73
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ным актам и восприятие права ЕС — одно из главных условий вхождения в ЕС.
Учредительные договоры образуют правовую основу и главный источник права
ЕС. Первоначально таким наиболее важным и значительным стал Договор об
учреждении Европейского экономического сообщества, подписанный в Риме
25 марта 1957 года. В 1992 году был образован Европейский Союз. Правовую
основу его создания и функционирования составляет Договор о Европейском
Союзе. В результате сформировались два основополагающих учредительных
акта — Договор о Сообществе (термин «экономическое» был изъят из употре-
бления в 1992 году) и Договор о Союзе. С изменениями и дополнениями они
действуют по настоящее время.
Договор о Сообществе послужил основанием для формирования права Со-
обществ. Договор о Союзе — права ЕС. В рамках интеграционного объединения
сформировались как бы две взаимосвязанные, но не идентичные правовые
системы (или подсистемы). Они в значительной мере отличаются по характеру
и предмету регулируемых отношений, хотя многие их положения и даже ин-
ституты характеризуются определенной степенью общности.
Формально одно из главных предназначений реформ, осуществляемых на
основе Лиссабонского договора, состоит в упрощении и создании единого право-
вого механизма. Предполагается сделать его более доступным для понимания
и, следовательно, претворения в жизнь, а равно приблизить принятие решений
непосредственно к населению. К сожалению, в том, что касается построения
системы источников прав ЕС, ДР далеко не всегда упрощает порядок их форми-
рования и статус. Наличие двух договоров, имеющих одинаковую юридическую
силу и образующих в совокупности правовую основу ЕС, уже таит в себе возмож-
ность коллизий и недопонимания. Нередко новый Договор о реформе вносит
некоторую путаницу в понятия и усложняет понимание правового механизма
ЕС. Один из наглядных тому примеров связан с изъятием и отменой ранее фи-
гурировавших в Конституционном договоре таких понятий, как европейский
закон и европейский рамочный закон. В тексте ДР эти термины больше не ис-
пользуются. Учредители вновь возвращаются к уже принятым и устоявшимся
понятиям — регламент, директива, решение. Однако регламенты и директивы
в зависимости от процедуры их принятия могут представлять собой либо за-
конодательные, либо подзаконные акты. Все зависит от того, приняты они на
основе законодательной процедуры или вне ее. Специалистам-правоведам
работы прибавляется, зато простым гражданам разбираться в правовых актах
ЕС и их статусе становится не легче, а порой еще более затруднительно.
В основе построения системы источников права ЕС лежат критерии как
процессуального, так и материального порядка. Место каждого акта в системе
определяется в решающей степени тем, что именно и как призван регулировать
данный конкретный акт. С этой точки зрения можно весьма ясно и отчетли-
во вычленить то, что относится к источникам первичного (учредительного)
74
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
права, и то, что можно отнести к источникам вторичного (производного) или
третичного (дополняющего) права. Практически только использование про-
цессуального критерия позволяет выделить акты законодательного характера
и подзаконные акты, даже если они снабжены общим титулом — регламент или
директива. С учетом сказанного юридический инструментарий, используемый
в ходе интеграционного строительства, можно подразделить на несколько
основных категорий.
Во-первых
, это учредительные акты. Они представляют собой в основном
и преимущественно основополагающие договоры и акты, их дополняющие и из-
меняющие. В совокупности они определяют сущность, структуру и полномочия
Европейского Союза. Учредительные договоры образуют правовую основу ЕС.
Во-вторых
, законодательные акты ЕС, принятые на основе вводимой Лисса-
бонским договором общей или специальной законодательной процедуры. Это
регламенты, директивы и решения законодательного характера. К этой разновид-
ности источников примыкают также акты делегированного законодательства.
В-третьих
, подзаконные нормативные правовые акты и решения. По общему
правилу они имеют несколько меньшую общественную значимость и занимают
подчиненное положение в общей иерархии источников права ЕС по отношению
к законодательным актам.
В-четвертых
, к источникам права ЕС относят, хотя это и оспаривается от-
дельными авторами, судебную практику ЕС.
В-пятых,
самостоятельную и весьма важную группу источников составляют
общие принципы права ЕС.
В-шестых
, международные соглашения и договоры, заключаемые ЕС с тре-
тьими государствами и международными организациями.
В-седьмых
, иные правовые документы, влияющие на формирование и реа-
лизацию права ЕС.
4.2.Учредительные договоры и приравненные к ним акты
С момента их образования в основу Европейских сообществ и Европейского
Союза были положены договоры, заключенные в этих целях государствами-
участниками (последних зачастую в литературе именуют государствами-
учредителями). Это договоры, образующие правовую основу Европейских
сообществ и Европейского Союза. Они представляют собой основополагающие
учредительные акты. К ним относятся, во-первых, Договор об учреждении Ев-
ропейского экономического сообщества и Договор об учреждении Европейского
сообщества по атомной энергии, по месту подписания зачастую именуемые Рим-
скими договорами, и, во-вторых, Договор о Европейском Союзе. Первое измене-
ние в наименовании Римских договоров произведено в 1992 году при подписании
Маастрихтского договора. Термин «Европейское экономическое сообщество»
был заменен не только более кратким, но и емким — «Европейское сообщество».