ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2937
Скачиваний: 6
65
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ведения и компетенцию ЕС (исключительная, смешанная, компетенция по под-
держке и др). Обретаемая компетенция должна служить достижению общих
целей, стоящих перед объединением и зафиксированных в учредительных актах
(о целях ЕС см. пункт 3 настоящей главы). Любая деятельность ЕС не должна
выходить за пределы компетенции, которой Союз наделен.
В какой-то мере отход от абсолютного значения этого принципа связан
с действием ст. 3 ДФЕС. Эта статья устанавливает, что в особых случаях решение
может приниматься Советом на основе специальной процедуры по вопросу,
прямо не предусмотренному Договорами, но необходимому для осуществления
целей ЕС. Однако она трактуется не как средство приращения компетенции,
а как дополнительное средство ее реализации. Любая компетенция, не пере-
данная ЕС, остается в ведении государств-членов. В случае, если Союз отка-
зался от использования тех или иных полномочий, они вновь возвращаются
к государствам-членам.
Все сказанное подтверждает содержащееся в ДЕС указание на предна-
значение данного принципа. Он служит «делимитации» компетенции ЕС
и государств-членов.
Два других основополагающих принципа — субсидиарность и пропорцио-
нальность — определяют порядок, формы и методы осуществления компетен-
ции ЕС.
Согласно принципу субсидиарности Союз предпринимает действия и при-
нимает необходимые решения только в том случае, если они не могут быть
должным образом осуществлены государствами-членами. Этот принцип при-
меняется только за пределами исключительной компетенции ЕС. При этом
принимается во внимание значимость и последствия осуществления решения
на том или ином уровне. Оцениваются соответствующие возможности и по-
следствия решения проблемы не только на национальном, но и региональном
или локальном уровнях.
Принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере исключительной
компетенции ЕС. Это вполне естественно и логично, ибо в противном случае
утрачивалось бы само значение этого принципа. Смысл же субсидиарности —
в возможности выбора уровня решения и исполнения. Иначе говоря, субсидиар-
ность должна дать ответ на вопрос о том, на каком уровне лучше и эффективнее
осуществлять смешанную (или аналогичную по природе) компетенцию.
Принцип пропорциональности относится к другому, не менее важному из-
мерению порядка функционирования ЕС. В соответствии с этим принципом
вся деятельность ЕС по содержанию и по форме не должна выходить за пределы
необходимого для достижения целей ЕС.
Механизм реализации рассматриваемых принципов детализируется в спе-
циальном Протоколе. Первоначально разработанный в связи с подписанием
Амстердамского договора, он был существенно пересмотрен в последующем
66
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
и в таком виде воспринят ДР. В части, касающейся участия национальных пар-
ламентов, он во многом перекликается с предшествующим ему Протоколом
о роли национальных парламентов в ЕС. Именно поощрение их активного
участия занимает центральное место и в обновленном Протоколе.
Протокол предусматривает создание специального механизма контроля
за соблюдением принципа субсидиарности. На стадии, предваряющей реше-
ние о рассмотрении законопроекта, он в обязательном порядке направляется
Комиссией (или другим инициатором проекта) непосредственно каждому на-
циональному парламенту. Национальный парламент (или палата, если он двух-
палатный) может в течение восьми недель принять мотивированное заключение
по законопроекту. В случае, если ⅓ всех голосов, которыми обладают в сумме
парламенты государств-членов (у каждого парламента их два), следовательно —
18 из 54 — поданы против одобрения проекта в связи с недостаточным учетом
принципа субсидиарности, вносимый проект в обязательном порядке должен
быть рассмотрен его инициаторами заново (более низкая цифра в ¼ всех голо-
сов предусмотрена, если рассматривается законопроект, относящийся к Про-
странству свободы, безопасности и законности). Получение отрицательного
результата влечет за собой возможность трех вариантов решения. Он может
привести к отказу от предложенного законопроекта, видоизменен или сохранен
даже при условии соответствующей мотивации со стороны не согласных с его
принятием. Процедура еще более усложняется, если против предложенного
проекта высказалось большинство национальных парламентов. В этом случае
созаконодатели — Совет и Европарламент — должны еще до завершения первого
чтения в рамках общей законодательной процедуры выразить свое отношение
к оспоренному проекту. В рамках общей законодательной процедуры они
должны принять самостоятельное решение по вопросу о соответствии законо-
проекта принципу субсидиарности. Если большинство депутатов Европейского
парламента и/или 55% членов Совета признают отсутствие такого соответствия,
рассмотрение обсуждаемого законопроекта прекращается. Новая процедура
применения принципа субсидиарности, предлагаемая ДР, носит значительно
более жесткий характер, нежели предшествующая. Ее критики, однако, полагают,
что подобная процедура может нанести ущерб законодательным полномочиям
Европарламента и осуществлению законодательных инициатив Комиссией.
Первоначально контроль над субсидиарностью осуществлялся только на
предварительной стадии, т.е. до вступления законодательного акта в силу. ДР
предусматривает юрисдикционный контроль. В данном случае контроль осу-
ществляется а postеriori. В судебном порядке оспаривается уже вступивший
в силу законодательный акт. Специальная процедура в этих целях учредитель-
ным договором не создается, а используется процедура контроля над закон-
ностью. Возможность обжалования акта в связи с несоответствием принципу
субсидиарности национальный парламент осуществляет косвенно. Официально
67
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
вчинение соответствующего иска осуществляется государством — членом ЕС.
Насколько эффективной окажется такая процедура контроля, может показать
только судебная практика.
В новых учредительных договорах, образующих правовую основу ЕС,
предусматривается закрепление
общих принципов иностранной политики ЕС.
Ее осуществление регулируется двумя группами постановлений. Те из них, ко-
торые относятся к прежней ОВПБ, сосредоточены в основном в разделе V ДЕС.
Те, которые входили в компетенцию Сообщества, сгруппированы и частично
систематизированы в части пятой ДФЕС. Однако в том, что касается общих
принципов внешней деятельности ЕС, они объединены и изложены в рамках
одной ст. 21 ДЕС. В то же время ст. 5 ДФЕС подтверждает эти принципы и уста-
навливает, что все они в равной степени относятся к деятельности, регулируемой
постановлениями части пятой ДФЕС. Большинство конкретных принципов уже
встречались и ранее в предшествующих актах. Но и манера их систематизации,
и подача выстроены подобным образом впервые.
В качестве принципов–ценностей, которые ЕС стремится утвердить во всем
мире, названы: демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость
основных прав и свобод, уважение человеческого достоинства, принципы ра-
венства и солидарности, уважение принципов Устава ООН и международного
права. ЕС намеревается развивать партнерские отношения со всеми третьими
государствами и международными организациями, которые придерживаются
тех же, что и ЕС, принципов, и выступает за коллективное (многостороннее)
решение общих международных проблем.
Конечно, прокламируемые принципы не отличаются особой новизной. Это,
впрочем, отмечают и сами учредители. ДЕС подчеркивает, что все эти прин-
ципы формулировались, начиная с образования Сообществ, и дополнялись
и уточнялись по мере эволюции ЕС. Вместе с тем следует напомнить, что сфера
внешних сношений изначально вообще не регулировалась учредительными
актами Сообщества. Провал проекта ДОС надолго изъял эти вопросы из веде-
ния Сообществ. Возобновили процесс лишь с принятием в 1986 году Единого
европейского акта. Как раньше, так и поныне на ОВПБ (по ДР — ОИПБ) методы
регулирования, свойственные Сообществу, не распространяются.
Прокламация общих принципов внешних сношений ЕС не ликвидирует
серьезных различий между сферами деятельности, закрепляемыми в ДЕС
и ДФЕС. Это неизбежно порождает их декларативность и придает внешней
активности ЕС явно экспансионистский характер. Формулирование общих
принципов и целей деятельности ЕС на международной арене, возможно,
в перспективе будет содействовать сближению правовых устоев деятельности
ЕС в различных областях. Пока реальных правовых предпосылок и оснований
для единения и единства действий государств — членов ЕС на международной
арене явно недостаточно.
68
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Среди принципов, относящихся к определенным сферам жизнедеятель-
ности ЕС, особо важное место занимают квалификационные характеристики
права ЕС. В их число входят такие как
принцип прямого действия, принцип
верховенства, принцип интегрированности и юрисдикционной защищенности
.
Несмотря на то, что каждый из них уже давно в той или иной степени получил
распространение и признание в ЕС, вокруг некоторых в преддверии подписания
ДР вновь разгорелась полемика. Напомним в самом кратком виде содержание
названных принципов.
Принцип прямого действия имеет два аспекта. Он предусматривает, во-
первых, что нормы права ЕС применяются напрямую и не зависят от каких-
либо разрешительных мер государств — членов ЕС. Во-вторых, они напрямую
порождают права и обязанности частных лиц, возникающие на основе права ЕС.
Суд ЕС сам разработал и механизм реализации этого принципа. Он оформлен
целой серией судебных решений, начиная с принятого по делу Ван Генд энд Лоос
5 февраля 1963 года. Первое постановление было снабжено многочисленными
оговорками. Последующие уточнили его содержание и значение. Придали ему
универсальный характер. Условия применимости нормы права ЕС (ее реализа-
бельность или применимость) закреплены решением по делу Франкович и др.
против Итальянской республики от 19 ноября 1991 года. Международные аспек-
ты применимости права ЕС получили новую и порой оригинальную трактовку
в последних решениях Суда (см. упоминавшиеся выше дело Симутенкова, дело
МОКС и др.) Знание сути и механизма реализации принципа прямого действия
права ЕС имеет весьма существенное значение для выстраивания отношений
третьих государств с ЕС, в частности России и ЕС.
Принцип верховенства права ЕС казался до недавних пор достаточно утвер-
дившимся и ясным. Впервые он был сформулирован в решении Фламино Коста
против ЭНЕЛ от 15 июля 1964 года. и многократно уточнен и подтвержден
последующей судебной практикой. Между тем именно он оказался в центре
полемики в преддверии подписания ДР.
Более того, некоторые высшие национальные судебные или квазисудебные
органы в своих постановлениях вновь оспорили его абсолютное значение. Не
прошло предложение включить указание на верховенство права ЕС непосред-
ственно в ДР. В конечном итоге было принято компромиссное предложение.
Сформулировано оно крайне осторожно.
В Декларации № 17, одобренной МПК и прилагаемой к Договорам, записано
следующее: «Конференция напоминает, что согласно неизменной практике Суда
ЕС Договоры и право ЕС, адаптированное Союзом на базе Договоров, обладают
верховенством по отношению к праву государств-членов в соответствии с усло-
виями, которые дефинированы данной судебной практикой».
Межправительственная конференция сочла необходимым приложить к За-
ключительному акту МПК документ, подготовленный юридической службой
69
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Совета, относительно верховенства права ЕС. В этом заключении содержится
прямая ссылка на решение Суда ЕС по делу Коста от 15 июля 1964 года и цити-
руются его соответствующие положения.
Декларация не является, в отличие от протоколов, интегральной составной
частью ДР. Она может быть оспорена. Тем не менее позиция ЕС заявлена до-
статочно ясно и четко. Хотя, может быть, и не столь категорично, как это было
в проекте Конституции для Европы.
Интегрированность и юрисдикционная защищенность права ЕС означают, что
во всех тех случаях, когда для урегулирования возникших проблем или споров
необходимо применение права ЕС, национальная администрация и судебные
органы обязаны применять право ЕС. В целях вынесения правильного решения
национальные судебные органы, в случае если речь идет о применении права ЕС,
могут использовать для этих целей преюдициальную процедуру. Она позволяет
получить единственно легитимное толкование права ЕС. Согласно статисти-
ческим данным, почти 80% всех дел, связанных с применением права ЕС, рас-
сматриваются национальными судами государств-членов. Остальные в рамках
юрисдикции и установленных учредительными актами процедур разрешаются
судебными органами ЕС (подробнее о судебной системе и правилах судопроиз-
водства ЕС см. в разделе, посвященном институциональной системе ЕС).
К числу весьма важных принципов ЕС можно отнести, хотя и с определенной
долей условности,
горизонтальные положения Договоров
. Под ними понимаются
такие установления, которые пронизывают как бы всю или значительную часть
деятельности и подлежат учету при подготовке и принятии правовых актов ЕС.
Горизонтальные положения представляют собой предписания, отказ от следо-
вания которым может послужить основанием для оспаривания принятых актов
или совершения основанных на них действий. Таковы, например, требования
учитывать интересы здоровой экологии, защиты прав потребителей и др.
Не менее важное и в определенной степени универсальное значение имеют
принципы, относящиеся к структурированию отношений внутри ЕС. Таков,
например,
принцип лояльного и добросовестного сотрудничества.
Принципы
равенства и лояльного сотрудничества закреплены в ст. 4 ДЕС, солидарности —
в ст. 222 ДФЕС.
Принципы равенства государств-членов
впервые включаются в учредитель-
ные акты. Это своего рода дань расширению ЕС. В большинстве своем вновь
присоединившиеся члены — это средние и малые государства. Именно они
были особенно заинтересованы во включении этого принципа в ДР. Принцип
равенства перед Договорами предполагает равное ко всем государствам от-
ношение и установление необходимых гарантий. Свое воплощение он находит
преимущественно в формировании и структурировании институтов ЕС. Осо-
бенно это относится к порядку формирования Европейской комиссии и Суда
ЕС. Показательно, что именно переход в перспективе к ротационному принципу