Файл: Entin_L_M_Pravo_Evropeyskogo_Soyuza_2009_2017.pdf

75

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

Изменение в наименовании имело весьма важный сущностный характер. Оно 

должно было подчеркнуть и подтвердить, что Европейское сообщество перестает 
быть узкоспециализированным и чисто экономическим образованием.

С созданием Союза Европейское сообщество становится составной частью 

Европейского Союза. Оформивший создание Союза Маастрихтский договор 

ставит перед собой далеко идущие общие цели и задачи в различных областях 

жизнедеятельности интеграционного объединения, весьма амбициозные по 

своей природе. Во имя их достижения договаривающиеся стороны осущест-

вляют по мере эволюции интеграционного процесса целую серию структурных 
реформ. За полувековую историю ЕС в Договор о Сообществе были внесены 
многочисленные изменения и поправки. Первые из них были оформлены Еди-
ным европейским актом 1986 года. Последующие — Маастрихтским договором 

1992 года, Амстердамским договором 1997 года и Ниццким договором 2001 года. 

Лиссабонский договор 2007  года, намечающий кардинальные изменения 

структуры ЕС и его правовой системы, а равно порядка формирования и функ-

ционирования его институтов, предусматривает одновременно существенное 
изменение договорной основы ЕС. Исчезает наименование Договор о Сообще-

стве. Замещающий его Договор согласно ДР будет именоваться Договор о функ-

ционировании Европейского Союза. Ликвидируется Сообщество, но не исчезает 
учредительный акт, положенный в его основание, он лишь трансформируется. 
Именно это и нашло свое отражение в его наименовании.

Примерно аналогично и в том же порядке эволюционирует Договор о ЕС. Он 

был подписан в 1992 году в Маастрихте. Последовавшие затем Амстердамский 
(1997 года) и Ниццкий (2001 года) договоры внесли в него существенные из-
менения и дополнения. Однако они сохранили в неизменности двухъярусную 

структуру Союза. Его по-прежнему по этим Договорам образуют Сообщества, 

дополненные сотрудничеством в сфере внешних сношений и внутренних дел. 

Однако поскольку все иные акты, вносившие изменения и поправки в учреди-
тельные договоры, существенно изменяли и дополняли эти акты, положенные 
в основу Сообществ и Европейского Союза, их тоже обычно квалифицируют 
в качестве учредительных актов. 

Следует, однако, иметь в виду, что первооснову образуют Договоры, подпи-

санные в 1957 году в Риме, и Договор, подписанный в 1992 году в Маастрихте. 

Подобное раздвоение учредительных актов было вполне оправданно с истори-

ческой точки зрения и отвечало правовой логике. Все дополняющие их акты 

отражают и закрепляют важнейшие изменения, причем каждый из них отмечает 

новые вехи в развитии европейской интеграции. 

Вместе с  тем двойственность учредительных актов порождала серьезные 

правовые последствия и  определенные сложности. Напомним, что согласно 
учредительным актам только Сообщество обладало статусом юридического 
лица и международной правосубъектностью. Что касается Европейского Союза, 

76

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

то в силу противоречий между его учредителями Союз подобным статусом так 

и не был наделен. Соответственно, он формально не обладал и международной 
правосубъектностью, хотя на практике нередко выступал участником между-
народного общения. Попытка ликвидировать подобное противоречие была 
предпринята в ходе подготовки Конституционного договора. Он призван был 
заменить собой все ранее принятые учредительные акты и  становился един-

ственным правовым основанием существования и функционирования Европей-
ского Союза. С правовой точки зрения подготовленный Европейским конвентом 

Конституционный договор, несомненно, свидетельствовал об определенных 
позитивных подвижках. Однако все надежды с его помощью решить проблемы 

дальнейшей эволюции и углубления европейской интеграции, создать единую 
и единственную правовую основу Европейского Союза не были реализованы. 
В политическом плане это было серьезное поражение сторонников европейской 
интеграции, в правовом — отступление менее заметно.

Вернулись к старой схеме, согласно которой в основе Европейского Союза 

лежат два учредительных акта. Это легко можно увидеть при сопоставлении ДР 

с Конституционным договором. Новый основополагающий договор сохраняет 
систему двух учредительных актов. Формально внесли лишь некоторые изме-

нения в Договор о Союзе и в Договор о Сообществе. Однако изменения имеют 
действительно радикальный характер. Речь идет о трансформации учредитель-
ных договоров 1957 и 1992 годов. Их заменяют два новых акта, подписанных 
в декабре 2007 года и переданных в соответствии с процедурой одобрения на 
рассмотрение государств — членов ЕС. 

Новый ДР как минимум на 80% состоит из постановлений, содержавшихся 

в Конституционном проекте. При сохранении схемы двух Договоров по возмож-
ности постарались избежать дублирования. ДЕС определяет устои и назначение 

Союза, его цели и задачи. ДФЕС регулирует создание и обеспечивает функцио-

нирование механизма достижения этих целей и реализации поставленных задач. 

Они имеют одинаковую юридическую силу и вместе, взаимно дополняя друг 

друга, образуют единую правовую основу Европейского Союза. На этой основе 
выстраивается единая правовая система ЕС, принимаются все правовые акты, 

образующие основной массив источников права ЕС.

Изменения, вносимые ДР в статус учредительных договоров, касаются пре-

жде всего порядка их реформирования и пересмотра. Взамен ранее существо-
вавшей одной единой процедуры внесения изменений ДР предлагает целых 
три (ст. 48 ДЕС). Это, во-первых, ординарная, общая или обычная процедура, 
во-вторых, упрощенная процедура и, в-третьих, процедура с использованием 

системы общих переходных постановлений — так называемый нормомостик, 

который позволяет вносить коррективы в упрощенную процедуру пересмотра 
учредительных актов (подробнее о  процедурах пересмотра учредительных 

актов см. главу 5). 

77

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

Договор о реформе содержит и некоторые другие уточнения. Он подтвержда-

ет обязательную юридическую силу такой составной части договоров, как Пре-
амбула. Это особенно важно, поскольку и в литературе, и на практике нередко 

высказывалось и высказывается мнение о том, что положения преамбулы не 
имеют обязательную юридическую силу. Обосновывают это чаще всего тем, что 

они не столько порождают и подтверждают права, в том числе субъективные, 
сколько декларируют цели и принципы. В этой связи небезынтересно уточнение, 
согласно которому нормы права, закрепляющие и подтверждающие субъектив-

ные права, носят всегда обязательный характер, а соответствующими правами 
наделяются все субъекты права ЕС, в том числе и все частные лица, физические 
и юридические. Что касается провозглашаемых принципов, они имеют несколь-
ко иное назначение и адресованы главным образом привилегированным субъ-

ектам права ЕС: государствам-членам, институтам, органам и организациям. 

Эти положения, закрепленные в  правовом акте, образуют преимущественно 

своеобразную правовую программу деятельности Европейского Союза и  его 

институтов, ЕС и государств-членов в целом. 

Интересно и  другое уточнение. В  ДР (ст. 6) устанавливается, что Хартия 

основных прав от 7 декабря 2000 года в том виде, как она адаптирована 12 дека-
бря 2007 года в Страсбурге, имеет ту же юридическую силу, что и сами договоры. 
Иначе говоря, Хартия основных прав приравнена с  правовой точки зрения 

непосредственно к  самим учредительным договорам. Правовые проблемы, 
которые в этой связи возникают, рассматриваются в пункте 5 настоящей гла-
вы. Здесь же ограничимся указанием на особый статус Хартии. Он обусловлен 
как бы двойственной юридической природой этого акта. С одной стороны, она 
приравнена к учредительным договорам, с другой — ее квалифицируют как акт, 
излагающий общие принципы права ЕС. 

Отметим еще одно важное положение. ДР подтверждает, что непосред-

ственную интегральную составную часть ДЕС и  ДФЕС образуют протоколы 

и приложения. Эти документы действительно очень важны. Они, как правило, 
раскрывают, дополняют и уточняют положения, сформулированные непосред-

ственно в договорных текстах. Причем они не просто помогают разобраться 

в  договорных установлениях, но и  служат их дополнением. Они не только 
используются для толкования конкретных норм, но и практически раскрыва-
ют сам механизм их реализации. Сошлемся в порядке примера на Протокол 

о принципах субсидиарности и пропорциональности. Именно в этом Протоколе 
описан механизм реализации принципа субсидиарности и отчасти принципа 

пропорциональности. Весьма важен Протокол о переходных постановлениях, 
уточняющий программу и сроки осуществления намеченных реформ. На прак-

тике каждый из таких протоколов дополняет, разъясняет и уточняет договорные 

положения. Некоторые различия в  правовом режиме собственно договоров 
и протоколов имеются. Они касаются, в частности, порядка внесения изменений. 

78

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

Однако и по своей природе, и по статусу протоколы, безусловно, могут быть 
отнесены к источникам первичного права.

Традиционно к  числу источников первичного права относят соглашения 

о приеме новых членов. За 50 лет существования ЕС число членов этого инте-

грационного объединения увеличилось с 6 до 27. Одновременно претерпели 

определенные изменения и условия, и механизм вступления новых государств 

в состав ЕС. Отнесение соглашений по присоединению к источникам первичного 
права обусловлено рядом причин. Прежде всего тем, что такого рода соглашения 
предусматривают принятие кандидатами на вступление требований, заложен-
ных в учредительных и иных правовых актах, и осуществление необходимых 
для этого реформ. Не менее важно и то, что они вносят определенные изменения 
в учредительные акты самого ЕС и касаются, в частности, институциональной 

структуры, порядка формирования и деятельности отдельных институтов и ор-

ганов. Поскольку все такого рода постановления содержатся в учредительных 
договорах, очевидно, что и  соглашения о  присоединении, во всяком случае, 
в части внесения изменений в учредительные акты, должны рассматриваться 
в качестве правовых актов, предполагающих внесение изменений в договоры, 

образующие правовую основу Европейского Союза. 

В целом ДР воспроизводит уже известные условия и закрепляет механизм 

приема в ЕС новых членов. Он подтверждает, что правом на вступление поль-
зуется исключительно государство, что это должно быть европейское государ-

ство и только такое государство, которое признает и обеспечивает соблюдение 

ценностей Союза. Некоторый нюанс в этом определении условий вступления 

связан с тем, что вместо указания на признание целей и их реализацию вновь 

вступающим государством в ДР говорится о ценностях. Формула значительно 
более общая, особенно если учесть, что принципы и цели ЕС изложены весьма 
детально и подробно, в то время как ценности определяются в самой общей 
и суммарной форме. 

Еще один нюанс, который можно усмотреть в ДР, связан не только с указа-

нием известных условий вступления в Союз в самом тексте Договора, но и с 
появлением отсылки к  критериям, одобренным Европейским советом, кото-
рые должны быть приняты во внимание при решении вопросов приема. Хотя 

о каком именно решении Европейского совета в ДР ни говорится, имплицитно 

подразумеваются знаменитые Копенгагенские критерии, которые были сфор-
мулированы еще в 1993 году на саммите ЕС. В связи с этим стоит напомнить, 

что помимо перечня требований, предъявляемых к вновь вступающим в ЕС 

государствам, Копенгагенские критерии также указывают на способность 
к  ассимиляции вновь принимаемых государств со стороны Европейского 

Союза. Это определение того, насколько такое решение позволит углубить ин-
теграционный процесс (подобное требование получило название «способность 

к интегрированию в ЕС»). 

79

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

В системе источников права учредительные договоры и  приравненные 

к ним акты занимают доминирующее и главенствующее положение. В случае 
коллизии правовых норм преимущественную силу всегда имеют постановления 
первичного права.

4.3. Источники вторичного права

Эту группу источников права ЕС образуют регламенты, директивы и  ре-

шения. Подобного рода правовые акты, впервые закрепленные в Римских до-
говорах 1957 года, действуют по настоящее время и восприняты Лиссабонским 
договором. Однако ДР вносит весьма существенные изменения в  структуру 
источников вторичного права, которая сложилась за годы существования ЕС. 

Создание трех опор привело к тому, что в зависимости от сферы применения 

правовые инструменты, даже схожие по своему назначению и  функциям, 
получили самое разное наименование. К  числу правовых инструментов, ис-
пользуемых институтами, были отнесены регламенты, директивы, решения, 

а также рекомендации и заключения с оговоркой о том, что два последних не 

имеют обязательной юридической силы. В то же время в рамках ОВПБ было 
предусмотрено использование иного инструментария: общие принципы и ори-

ентации, общие стратегии, общие действия, общие позиции и  решения. На-

конец, в области сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере 
было предусмотрено использование четырех инструментов: общие позиции, 
рамочные решения, решения и конвенции. 

Конечно, ДР, возвращаясь к первичному наименованию наиболее массовых 

правовых инструментов ЕС, несколько упрощает ситуацию и в определенной 

степени устраняет тот разнобой, который существует в  понимании и  приме-

нении схожих по направленности и содержанию, но разных по наименованию 
правовых актов. Переход от 14  использовавшихся правовых инструментов 
к 5 и выделение среди них только 3, имеющих обязательную силу, в целом упро-
щает ситуацию в правовом пространстве. 

Однако в  действительности все не так просто, как может показаться при 

чисто механическом подсчете используемых в качестве источников вторичного 

права правовых актов. Сложность состоит в том, что перечисленные акты могут 

обладать различным правовым статусом и, как следствие, занимают различную 
ступеньку в иерархии источников права ЕС. Вполне естественно возникает во-

прос, когда и на основе каких критериев должны приниматься регламенты или 
директивы, имеющие характер законодательного акта или подзаконного акта. 
В  принципе, презюмируется, что законодательные акты будут регулировать 
наиболее важные сферы общественных отношений. Однако такого единого 
критерия учредительные акты не формулируют. Вопрос решается иначе: непо-

средственно в самих учредительных актах при указании на то, каким образом 

регулируется та или иная проблема или сфера интеграционных отношений,