ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2940
Скачиваний: 6
80
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
содержится конкретное указание на то, какой именно акт подлежит применению
и каковы разновидность и порядок принятия этих актов.
Тем не менее и в этом случае возможны различные варианты. Связано это
с тем, что учредительные акты предусматривают применение двух законода-
тельных процедур. Это, во-первых, обычная и, во-вторых, специальная зако-
нодательная процедура. Первая предполагает участие в качестве равноправных
партнеров принятия законодательного акта Совета и Парламента. Во втором
случае законодательный акт издается одним из созаконодателей при условии
соблюдения некоторых дополнительных требований (подробнее о законодатель-
ных процедурах см. главу 5). В результате возникает необходимость различать,
имеют ли место регламент, директива или решение, обладающее статусом за-
конодательного акта, или регламент, директива и решение выступают в качестве
подзаконного акта. Важно также знать, принят ли законодательный акт на основе
общей или специальной законодательной процедуры. Необходимо установить,
порождает ли это различие процедур отличия в правовом статусе конкретных
разновидностей законодательного акта.
Непосредственно учредительный договор ответа на этот вопрос не дает.
Проблему пытаются решить несколько иным способом. В результате появля-
ется специальная клаузула перехода от одной процедуры к другой, что ведет
к пересмотру требуемого большинства (единогласие или квалифицированное
большинство). Наконец, вводится еще один подвид нормативного акта, который
занимает промежуточное положение между законодательным и подзаконным
актом. Это акты делегированного законодательства. В результате тот или иной
регламент, та или иная директива могут выступать как самостоятельный подвид
источников права ЕС, т.е. в качестве актов, относимых к числу подзаконных,
но наделяемых в рамках специально оговоренных условий и на ограниченное
время свойствами и силой законодательного акта.
На смену сложностям, вызываемым множественностью правового ин-
струментария, приходят новые, не менее сложные конструкции. Они связаны
с различением законодательных и подзаконных актов, а равно своего рода
переходных актов между первыми и вторыми. Это, конечно, может породить
определенные коллизии и затруднить применение упрощенных формул, кото-
рые вводит ДР, номинально следуя предписаниям учредителей об упрощении
правовых конструкций и, соответственно, системы источников права ЕС.
Таким образом, при работе с источниками вторичного права ЕС необходимо
принять во внимание, являются ли применяемые регламент, директива или ре-
шение законодательным актом, и если да, то на основе какой процедуры этот акт
принят. Следует также установить, является ли подзаконный регламентарный
акт актом делегированного законодательства или только подзаконным актом.
Разработчики ДР, не выработав необходимых критериев, пошли по пути вклю-
чения в конкретные статьи, которые этого требуют, указания на то, посредством
81
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
какого рода актов та или иная проблема должна решаться. Одна из тенденций,
которая прослеживается в принятых текстах, — это расширение применения
общей законодательной процедуры. Арифметический подсчет показывает, что
такого рода законодательная процедура должна применяться на основе ДР при-
мерно в 80 случаях из 100. Происходит в определенной мере «количественное»
уравнение общей законодательной процедуры, более демократической по своему
характеру, со специальной законодательной процедурой.
4.4. Судебная практика
Судебная практика как источник права по-разному оценивается представи-
телями различных юридических школ и правовых систем. Прецедентное право
в его англо-саксонском понимании и применении не получило распространения
и признания в Европейском Союзе. Однако неверным было бы утверждать, что
ЕС и сторонники европейской интеграции отрицательно относятся к самой по-
становке вопроса о судебном прецеденте как источнике права. Это не отвечает
и реальному положению дел в ЕС. Действительно, право ЕС не является пре-
цедентным в том смысле, как это характерно для стран общего права. Но оно
широко использует опыт, накопленный судебной практикой ЕС, для решения
не только текущих проблем и споров, но и для разрешения жизненно важных
вопросов развития европейской интеграции.
Обусловлено это прежде всего местом и ролью, которые играет Суд ЕС
в общей системе институтов Европейского Союза. Их подтверждает и Договор
о реформе 2007 года. Судебные органы ЕС сохраняют в качестве своей важнейшей
функции и задачи обеспечение единообразного понимания и применения права
ЕС. Одним из главных инструментов решения этих задач по-прежнему остается
преюдициальная процедура. Поскольку согласно ДР Европейский Союз замещает
и наследует Сообществу, то тем самым подтверждается и судебная практика,
накопленная за годы существования и в ходе эволюции Европейских сообществ.
Напомним, что все классификационные характеристики интеграционного
права были сформулированы Судом ЕС. Он сыграл важнейшую роль в разработ-
ке концепций, позволивших заметно расширить и укрепить сферу применения
интеграционного права. Именно Суд ЕС закрепил такие принципы, как верхо-
венство, прямое действие, интегрированность и юрисдикционная защищенность
права Европейских сообществ и Союза. Суд ЕС сформулировал концепцию
внешнеполитического сопровождения или параллельных полномочий, кото-
рая позволила расширить международную правосубъектность Европейских
сообществ. Благодаря решениям Суда ЕС к числу основных принципов права
Европейских сообществ были отнесены положения Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод. Многие положения, воспринятые
в учредительных договорах, были первоначально разработаны и апробированы
судебной практикой ЕС.
82
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В результате правовое достояние, накопленное за многие десятилетия Судом
ЕС, получает свое подтверждение и в Договоре о реформе. Значение накопленной
судебной практики для развития права ЕС специально подчеркивается в ДР. Об
этом свидетельствует, в частности, указание на верховенство и прямое действие
права ЕС, в обоснование которого дается отсылка на решение, принятое Судом
ЕС в преюдициальном порядке по делу Коста против ЭНЕЛ (Декларация №
17). Одобрение соответствующей Декларации представляет особенно боль-
шой интерес, поскольку в преддверии завершения работы над ДР некоторые
высшие судебные органы и специализированные органы конституционного
надзора отдельных стран — членов ЕС вновь поставили под сомнение призна-
ние принципа верховенства права ЕС по отношению к национальному праву
государств-членов.
Определенные проблемы возникают в связи с включением в текст ДР поло-
жения о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека
и основных свобод и признании обязательной юрисдикции Европейского суда
по правам человека. Основной из них остается потенциальная возможность
столкновения компетенций ЕСПЧ и Суда ЕС. Для того чтобы избежать этой
коллизии, ДР обращает внимание на необходимость обеспечения автономии
и специфики права ЕС и предусматривает необходимость существования и раз-
вития диалога между Судом ЕС и ЕСПЧ.
Устранению возможных коллизий юрисдикции служит содержащееся в ДР
указание на то, что положения Европейской хартии основных прав будут
толковаться и применяться в полном соответствии с практикой, накопленной
ЕСПЧ. Некоторые исследователи и комментаторы обращают внимание на то, что
в рамках судебной системы ЕС не предусмотрена специальная процедура, обе-
спечивающая возможность вчинения иска в связи с нарушением прав человека.
Это утверждение верно, однако, лишь отчасти. Действительно, постановления
учредительных договоров ЕС не содержат указания на введение специальной
судебной процедуры, обеспечивающей защиту прав человека судами ЕС. Тем
не менее следует учесть, что при вчинении исков, предусмотренных непосред-
ственно учредительными актами и регламентом Суда, тяжущиеся стороны при
аргументации своей позиции и притязаний вполне могут ссылаться на общие
принципы права, например, оспаривая законность того или иного акта ЕС (иски
о законности). Соответственно, Суд ЕС, решая этот вопрос, неизбежно должен
будет определить, не противоречит ли издаваемый акт общим принципам права
ЕС, а тем самым осуществлению прав и свобод, закрепляемых и провозглашае-
мых в актах Европейского Союза.
Практика Суда ЕС ежегодно подытоживается в докладах, содержащих отчет
о его деятельности за прошедший календарный год. Материалы, публикуемые
в этих отчетах, свидетельствуют об определенных изменениях и тенденциях
в судебной практике Суда ЕС. В частности, обращает на себя внимание вы-
83
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
несение Судом постановлений по ряду проблем, связанных с международной
правосубъектностью ЕС. Заметно возросло число дел, связанных с защитой
интеллектуальной собственности, и судебное обжалование санкций, наложен-
ных Комиссией в связи с нарушением правил добросовестной конкуренции.
4.5. Международные договоры и соглашения
как источник права ЕС
Под
международными договорами
в праве ЕС принято понимать соглашения,
заключаемые ЕС с государствами — не членами ЕС, а равно соглашения с между-
народными организациями. Соглашения между государствами — членами ЕС по
вопросам, относящимся к ведению Союза, к этой категории актов не относятся.
Они сравнительно широко использовались в рамках второй и третьей опор ЕС
и послужили основанием для вычленения в особую категорию конвенционных
методов интеграционного развития и строительства.
Место и роль международных договоров как источника права ЕС в решаю-
щей степени связаны с внешней деятельностью ЕС, участием в системе совре-
менных международных связей и характером осуществляемой ЕС внешней
политики. Договор о реформе содержит ряд весьма важных новелл, связанных
с перестройкой механизма осуществления иностранной политики и внешней
активностью ЕС.
Вопросы внешней политики были введены в компетенцию Сообществ
сравнительно недавно на основе Единого европейского акта 1986 года. Перво-
начальные постановления в последующем претерпели существенную трансфор-
мацию. Своего рода вехами в этом отношении стали Амстердамский договор
1997 года и Лиссабонский договор о реформе 2007 года. Изначально вопросы
внешних связей решались практически не Союзом, а совместно государства-
ми — членами ЕС. Оформлено это было передачей соответствующих полно-
мочий Европейскому совету, который формально не являлся институтом ЕС.
Решения, принимавшиеся этим высшим органом политического руководства
ЕС, не имели обязательной юридической силы. Важность таких решений оче-
видна. Однако они не снимали проблемы международной правосубъектности
ЕС и круга его полномочий, не могли служить формально правовой основой
внешнеполитической активности ЕС.
Правовые проблемы легитимации внешней деятельности ЕС решались
в определенной мере Судом ЕС. В целом ряде своих постановлений и заключе-
ний Суд признал право Сообществ на заключение международных договоров,
даже в случаях, прямо не предусмотренных в учредительном акте, при условии,
что они необходимы для решения задач и достижения целей, стоящих перед
ЕС. Судом ЕС была сформулирована концепция параллельных полномочий,
безусловно, расширивших международную правосубъектность Сообществ.
Проблема заключения договоров с третьими государствами и международными
84
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
организациями регулировалась не на основе общего постановления учредитель-
ного акта, а путем применения специальной процедуры. Это давало возможность
Совету ЕС принимать каждый раз конкретное решение на основе рекомендаций
Комиссии и получения заключения Европарламента.
С созданием Европейского Союза происходит своего рода расчленение внеш-
них действий ЕС. Вопросы общей внешней политики и политики безопасности,
а затем и безопасности и оборонной политики были выделены в самостоятель-
ную и автономную сферу. В этой области складывается свой особый механизм
управления и формируется автономный правовой режим. Создаваемый ме-
ханизм возглавил Высокий представитель по ОВПБ. Он назначался Советом
с согласия, а практически по рекомендации Европейского совета. Высокий
представитель рассматривался как инструмент Совета ЕС.
Другую сферу международной деятельности составили внешние связи,
осуществляемые Сообществом. Они регулировались положениями, прямо
закрепленными в Договоре об учреждении Сообщества. Соответствующие
полномочия, прямо предусмотренные учредительными актами, оставались
в компетенции Совета ЕС и Европейской комиссии. В составе Комиссии это на-
правление деятельности Сообщества возглавлял комиссар по внешним связям.
Он назначался в том же порядке, что и другие члены Комиссии в соответствии
с общими правилами ее создания и функционирования. Его деятельность не
должна была дублировать полномочия Высокого представителя по ОВПБ. Речь
могла идти только о сотрудничестве.
Разграничение сфер внешней деятельности и механизма ее реализации
порождало целый ряд правовых последствий. Международной правосубъек-
тностью обладало Европейское сообщество, но не Европейский Союз. Соот-
ветственно, Европейское сообщество вступало в дипломатические отношения
с третьими государствами и международными организациями, заключало
международные соглашения и договоры, участвовало в деятельности между-
народных организаций. Сообщество становилось их коллективным членом.
Попытка преодолеть такую двойственность и в какой-то степени исключить
параллелизм и соперничество, а порой и неразбериху во внешнеполитической
деятельности ЕС была предпринята при выработке Конституционного договора.
Перспектива создания единого внешнеполитического механизма во главе
с Министром иностранных дел ЕС, учреждение поста которого было предусмо-
трено Конституционным проектом, вызвала особенно серьезную оппозицию
и критику во многих государствах — членах ЕС. Эта критика сыграла немалую
роль в провале ратификационного процесса. Отказ от одобрения Конституцион-
ного проекта самым непосредственным образом сказался на подходе к проблеме
в рамках ДР. Общая иностранная политика и политика безопасности и внешние
связи ЕС вновь были разведены по двум договорам. Вопросы ОИПБ, а равно
политики в области безопасности и обороны были урегулированы постанов-