ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2944
Скачиваний: 6
85
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
лениями ДЕС. Здесь же определены и общие начала и принципы осуществле-
ния внешней политики ЕС. Основные вопросы, связанные с регулированием
внешней деятельности, ранее входившие в компетенцию Сообщества, переходят
в силу правопреемства в ведение ЕС. Они закреплены и регулируются постанов-
лениями ДФЕС. Все положения, касающиеся внешних аспектов осуществления
общих политик и внутренних действий, систематизированы и сведены в само-
стоятельную и обособленную часть пятую ДФЕС.
Различия, зачастую весьма значимые, между двумя составляющими внешней
активности сохранятся. Сфера ОИПБ не может регулироваться законодатель-
ными актами ЕС. На нее не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Вместе
с тем, поскольку Европейский Союз становится единой и единственной инте-
грационной организацией, автоматически решается и вопрос о международной
правосубъектности ЕС и развитии его договорной практики, которая во многом
дополняет процесс эволюции права ЕС. Согласно ст. 216 ДФЕС Союз может
заключать соглашения с одним или группой третьих государств или между-
народных организаций, если это предусмотрено учредительными договорами
или если их заключение необходимо для достижения целей, предусмотренных
учредительными договорами либо иными имеющими обязательную силу ак-
тами Союза, а также если оно необходимо в связи с изменением содержания
и значения общей нормы права ЕС.
Эта статья является во многих отношениях ключевой. Она устанавливает
правовые основания заключения международных договоров, определяет их
статус и правовые последствия. Правовые основания заключения таких догово-
ров заметно расширены. Договоры могут заключаться не только если это прямо
предусмотрено учредительными актами, но и в том случае, если это не оговорено,
но необходимо для достижения целей ЕС либо предусмотрено обладающим
обязательной силой внутренним правовым актом, имеющим общее действие.
Второй не менее важный аспект заключения ЕС международных договоров
состоит в определении юридической природы самих такого рода договоров. Они
обязательны для институтов и государств-членов. Иначе говоря, по общему
правилу такие договоры не порождают напрямую права и обязанности частных
лиц, т.е. не имеют прямого действия. Эта формула приходит в известной мере
в противоречие с новейшей практикой Суда ЕС и явно требует дополнитель-
ного толкования. Ее ограничительный характер на практике может привести
к сужению сферы и порядка применения, а равно правовых последствий таких
договоров, например, соглашений о партнерстве и сотрудничестве, что имеет
непосредственное значение для Российской Федерации, российских компаний
и выезжающих в ЕС российских граждан.
В какой-то степени подобные ограничения могут быть преодолены путем
применения ст. 217 ДФЕС. Она предусматривает возможность создания ас-
социации ЕС с третьими государствами и международными организациями,
86
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
характеризующейся взаимными правами и особенностями, совместными
действиями и применением специальных процедур. Ст. 217 носит бланкетный
характер. Это обстоятельство необходимо иметь в виду при оценке междуна-
родного договора как источника права ЕС и при проведении соответствующих
переговоров с ЕС. К сказанному следует добавить установленное Судом пра-
вило, согласно которому ЕС несет международно-правовую ответственность
за нарушение договорных обязательств, даже если последние нарушены не ЕС,
а государством-членом.
Согласно ДР Европейский Союз становится субъектом международного
права со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. Свою
международную деятельность и активность он основывает на признании
и следовании принципам международного права и Устава ООН. Связующим
организационным звеном, обеспечивающим единство действий в сфере ОИПБ
и при осуществлении внешних аспектов внутренних политик, служит аппарат
Высокого представителя по вопросам иностранной политики и политики
безопасности. Фактически именно он перенимает те полномочия, которые по
Конституционному проекту предполагалось передать Министру иностранных
дел ЕС.
Одна из новелл, вводимых ДР, состоит в формулировании общих принципов
осуществления внешней деятельности ЕС. Согласно ст. 21 ДЕС вся деятельность
Союза на международной арене основывается на принципах, которые изначаль-
но присутствовали при его создании, развитии и расширении и которые направ-
лены на утверждение во всем мире идеалов демократии, правового государства,
всеобщности и неделимости прав человека и основных свобод. Конкретизируя
эти общие принципы, ДЕС дает перечень целей и задач, которые ставит перед
собой ЕС в области международных отношений. При этом особо оговаривается,
что эти положения в равной степени обязательны и подлежат применению как
в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, так и в области
внешних связей, регулируемых постановлениями части пятой ДФЕС.
Не маскируя экспансионистские начала и исходя из амбициозной презумп-
ции, что самые высокие и достойные цели в мире выдвигает именно ЕС, ДЕС дает
весьма подробный перечень тех задач, которые призван решать в сфере внешней
деятельности ЕС. В этот перечень входят, в частности, защита ценностей, фун-
даментальных интересов, безопасности, независимости и целостности Евро-
пейского Союза; консолидация и поддержка демократии, принципов правового
государства, защита прав человека и принципов международного права; защита
мира, предупреждение конфликтов и укрепление международной безопасности;
поддержка экономических устоев и обеспечение социального развития, защита
окружающей среды и борьба с бедностью; устранение препятствий свободной
международной торговле. Особое внимание привлекает положение, согласно
которому ЕС будет продвигать и содействовать созданию международной си-
87
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
стемы, основанной на тесном многостороннем сотрудничестве и надлежащем
управлении мировыми делами. Если предыдущие цели в определенной степени
раскрываются в последующих постановлениях ДФЕС, то в том, что касается
надлежащего управления международными делами, никакой дополнительной
расшифровки договор не дает.
Интересы и стратегические цели ЕС дефинирует Европейский совет. Соот-
ветствующие решения Европейского совета распространяются на все сферы
внешней деятельности ЕС. Единство действий в различных областях между-
народной жизни в рамках ЕС обеспечивают Совет и Комиссия, которым помо-
гает Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности.
Решения Европейского совета принимаются на основе принципа единогласия
по предложению Совета ЕС. Высокий представитель применительно к ОИПБ
и Комиссия в том, что касается остальных областей внешней деятельности,
могут направлять совместные предложения в Совет ЕС.
Иностранная политика и политика безопасности регулируются посредством
особых и специфичных процедурных правил. Они устанавливаются и про-
водятся в жизнь Европейским советом и Советом ЕС, которые действуют на
основе единогласия, если иное не установлено договорами и специальными
постановлениями. Применение законодательных актов в этой сфере исключено.
Претворение в жизнь принимаемых решений возлагается на Высокого пред-
ставителя и государства — члены ЕС. Функции Европарламента и Комиссии
в этой области максимально заужены и ограничиваются постановлениями по
отдельным вопросам, содержащимся в договорах. Сфера ОИПБ, как и ОВПБ,
не подпадает под юрисдикцию Суда ЕС. Исключение составляют контроль за
соблюдением принципа пропорциональности, а также контроль за применением
ограничительных мер в отношении физических и юридических лиц (ст. 40 ДЕС
и ст. 275 ДФЕС).
Решения, принимаемые в рамках ОИПБ, образуют весьма важный и в то же
время очень специфичный источник права ЕС. Порядок их принятия, сфера
применения и условия осуществления носят в значительной мере эксклюзивный
характер по отношению к другим сферам ведения ЕС. Международная право-
субъектность Европейского Союза подтверждается, однако, не столько этими
специфичными постановлениями, сколько нормами более общего порядка. Так,
согласно ст. 217 ДФЕС Европейский Союз вправе заключать двухсторонние
и многосторонние договоры и соглашения с третьими государствами и между-
народными организациями. Эти договоры могут устанавливать взаимные
права и обязанности и предусматривать совместные действия и осуществление
специальных процедур. Договор о реформе оговаривает возможность при-
менения упрощенных процедур переговоров и заключения международных
договоров. Одновременно в ДР уточняется, что относится к внешней компетен-
ции Союза (в основном это делается на базе сложившейся практики Суда ЕС).
88
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Предусматривается возрастание роли и участия Европарламента в процессе
заключения международных договоров и соглашений с третьими государствами
и международными организациями (наиболее известным в этой области явля-
ется постановление Суда ЕС по делу AЕТR от 31 марта 1971 года, закрепившего
принципы, положенные в основу концепции «параллелизма»). Согласно по-
становлениям ДФЕС Европейский Союз признается компетентным заключать
международные договоры и соглашения, если (1) они прямо предусмотрены
учредительными актами, (2) необходимы для осуществления целей, закре-
пленных в учредительных договорах или предусмотренных актами вторичного
права. Они также могут заключаться в тех случаях, когда постановление Совета
вынесено по вопросам, прямо не предусмотренным в учредительных актах,
но затрагивающим общие вопросы права (когда легитимного основания для
вынесения решения нет, но оно представляется необходимым для реализации
задач и целей Европейского Союза).
Несколько перестраивается процедура заключения международных догово-
ров. Решение о начале переговоров выносит Совет ЕС. Он же дает необходимые
директивы переговорщикам, принимает решение о подписании и заключении
договора. Предложение об открытии переговоров вносится Европейской ко-
миссией или, если речь идет о сфере ОИПБ, Высоким представителем. Совет
ЕС может также создать одновременно с решением об открытии переговоров
специальный комитет, который выполняет консультативные функции и в
определенной мере контролирует ход переговоров. За пределами сферы ОИПБ
заключение договоров предполагает участие Европарламента. В строго опреде-
ленных случаях (они перечисляются в ст. 218 ДФЕС) необходима апробация
со стороны Парламента. В остальных случаях решение принимается после
консультации с Парламентом.
На основе ДР расширяется в определенной мере и юрисдикционный кон-
троль за переговорным процессом и заключением договоров. Вводится и под-
тверждается процедура, напоминающая процедуру конституционного контроля,
существующую в большинстве демократических государств. Договор о реформе
предусматривает, что основные субъекты переговорного процесса — Европар-
ламент, Совет и Комиссия — могут запросить Суд о наличии или отсутствии
в данном договоре положений, противоречащих учредительным актам. Если Суд
ЕС принимает отрицательное заключение, то договор может вступить в силу
только после необходимого пересмотра проекта или если внесены соответствую-
щие изменения в сам учредительный договор. Одно из наиболее известных
отрицательных заключений было дано Судом ЕС по вопросу о возможности
присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основ-
ных свобод. Суд указал, в частности, на отсутствие такого рода легитимных
оснований в учредительных актах. Соответственно, необходимые изменения
были внесены в них Лиссабонским договором. Пересмотр ЕКПЧ, который по-
89
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
зволяет ЕС стать ее участником, предусмотрен Протоколом № 14 к Конвенции.
Он пока тоже не вступил в силу.
К числу важных проявлений международной правосубъектности ЕС отно-
сится перенимаемая Союзом у Сообщества возможность вхождения в состав
международных организаций и присоединения к действующим международным
договорам. Такая практика уже имела место (вхождение в ВТО, ФАО и другие
международные организации) и подтверждена действующими учредительны-
ми актами. Показательно, что в ДФЕС прямо перечисляются международные
организации или органы, в деятельности которых участвует ЕС. Помимо
констатации уже имеющего место вхождения в международные организации,
Союз также оставляет за собой право поддержания отношений и с другими
международными организациями. Конкретное тому подтверждение — уже
упомянутое постановление ДР о присоединении ЕС к Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод и признание ipso facto обязательной
юрисдикции ЕСПЧ. Постановление ДР тем более интересно, что оно уточняет
и решение вопроса об общих принципах права ЕС.
4.6. Общие принципы права ЕС
Постановления ДР самым неразрывным образом связаны с определением
общих принципов права ЕС. В Договоре о Европейском Союзе, предшествующем
ДР, было установлено (пункт 2 ст. 6), что общими принципами права ЕС высту-
пают положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод, а равно общепринятые и признанные права и свободы, закрепляемые
в конституциях государств-членов. Это постановление ДЕС вызвало далеко не
однозначную реакцию. Отрицательное заключение по вопросу о возможности
присоединения ЕС к ЕКПЧ дал Суд ЕС. Он ссылался прежде всего на то, что
в учредительных договорах ЕС не содержится постановлений, которые могли
бы послужить правовой основой присоединения ЕС к ЕКПЧ. Схожую по на-
правленности позицию занял и ЕСПЧ, который отказался принимать жалобы
на неправомерные, по мнению истцов, действия институтов ЕС. Европейский
суд подчеркнул, что ЕС не является участником Конвенции и на него не рас-
пространяется обязательная юрисдикция ЕСПЧ. Попытка решить проблему,
предпринятая в период подготовки Конституционного договора, не удалась.
Поиск нового решения продолжается в ДР.
Договор о реформе прямо предусматривает полномочие ЕС на присоеди-
нение к ЕКПЧ (пункт 2 ст. 6 ДЕС и пункт 6 ст. 218 ДФЕС и Декларация № 2).
Единственная оговорка, которая при этом делается, состоит в том, что это при-
соединение не должно наносить ущерба особенностям и автономии права ЕС.
Таким образом, в рамках ЕС ратификация ДР обуславливает создание правовой
основы для присоединения Евросоюза к ЕКПЧ. Соответствующие шаги были
предприняты и со стороны Совета Европы.