ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2945
Скачиваний: 6
90
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Независимо от акта присоединения ДР относит ЕКПЧ, так же как это яв-
ствовало из пункта 3 ст. 6 Договора о Европейском Союзе, к числу источников,
формулирующих общие принципы права ЕС. Правда, в Договоре о реформе
формулировка несколько уточнена. Пункт 3 ст. 6 ДЕС в редакции Лиссабонского
договора устанавливает, что основные права в том виде, как они гарантированы
ЕКПЧ, «…образуют составную часть права Союза в качестве его общих прин-
ципов». В этой формулировке обращает на себя внимание — и это отличает
ее от ныне используемой — прямое указание на то, что права и свободы, за-
крепленные в Конвенции, — неотъемлемая составная часть права ЕС. Это еще
одно подтверждение того, что ЕКПЧ, несмотря на свое международно-правовое
происхождение и природу, может рассматриваться напрямую как источник
права ЕС. Необходимо в этой связи обратить внимание еще на один момент,
отражающий своеобразие и специфику ДР. Это постановление, предусматри-
вающее, что присоединение ЕС к ЕКПЧ не изменяет компетенцию ЕС в том
виде, как она закреплена в новых учредительных актах.
В качестве составной части права ЕС выступают также общие демократиче-
ские права и свободы, свойственные государствам — членам ЕС, а равно Хартия
основных прав, принятая в Ницце в декабре 2000 года и адаптированная в связи
с разработкой ДР в 2007 году. Основное изменение, связанное с адаптированием
Хартии, состоит в подтверждении многократно повторяемого в ДР утверждения
о том, что придание ей обязательной силы ни в коей мере не означает расшире-
ния компетенции ЕС и приращения новых полномочий.
Европейская хартия основных прав почти полностью воспроизводит в не-
сколько расширенном и дополненном виде постановления ЕКПЧ. Эти дополни-
тельные постановления относятся к правам так называемого нового поколения,
а равно связаны с введением института гражданства и его закреплением в Хар-
тии. Таким образом, она прокламирует не только права и свободы человека, но
и политические права, предоставляемые гражданам ЕС. Весьма важное значение
имеет указание в Хартии на то, что все совпадающие положения Хартии и ЕКПЧ
будут трактоваться и использоваться в соответствии с практикой Европейского
суда по правам человека. Это практически придает Конвенции силу обязатель-
ного акта с точки зрения права ЕС.
Несколько иначе трактуется в ДР вопрос о статусе Хартии. Согласно ДЕС
Хартия основных прав «имеет ту же юридическую силу, что и учредительные
договоры». Получается довольно своеобразная в юридическом плане ситуация.
Хартия как бы одновременно признается и актом, равнозначным учредитель-
ным договорам, а следовательно, должна стоять на верхней ступеньке в системе
источников права ЕС. Вместе с тем, относясь к актам, формулирующим общие
принципы права, она не имеет прямого действия. Положения Хартии действуют
только в рамках применения права ЕС. Отказались от признания обязательной
силы Хартии Великобритания и Польша. Эти две страны полагают, что поло-
91
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
жения Хартии, определяющие основные права, не могут быть использованы
тяжущимися сторонами в судах Соединенного Королевства и Польши — де-
рогация, с которой другие страны члены ЕС вынуждены были согласиться.
Соответствующая оговорка включена в специальный Протокол, приложенный
к новым учредительным договорам.
Характеризуя значение постановлений Конвенции и Хартии для развития
права ЕС, следует еще раз напомнить, что общие принципы являются весьма
своеобразным регулятором общественных отношений. При подготовке и под-
писании Хартии было разъяснено различие между правами с одной стороны
и принципами, утверждаемыми этой Хартией, с другой. Права, записанные и за-
крепленные в законе, а тем более в учредительном акте, имеют прямое действие
и порождают субъективные права. Это определило и их применимость. В от-
личие от субъективных прав, принципы, скорее, выступают в роли декларации
о намерениях и своего рода программы деятельности.
Важность общих принципов права, тем не менее, не следует преуменьшать.
Дело в том, что все нормативно-правовые акты ЕС, равно как и действия его
институтов, должны соответствовать принципам ЕС. Их несоблюдение может
послужить правовой основой для признания неправомерности таких отступаю-
щих от этих принципов актов и акций. Таким образом, с вступлением в силу
ДР правовая база общих принципов права ЕС, объем и значимость последних,
несомненно, возрастают. Очевидно, в определенной степени это должно спо-
собствовать демократизации ЕС и повышению уровня законности. Остается
лишь обеспечить их претворение в жизнь и гарантировать их соблюдение.
Насколько это удастся, должна показать практика. Пока возможная коллизия
юрисдикций Суда ЕС и ЕСПЧ нивелируется лишь указанием на необходимость
постоянного диалога между ними. Предпринятые же ЕС меры по расширению
мониторинга основных прав путем создания специализированного агентства
ЕС вызвали обеспокоенную реакцию в Совете Европы.
ГЛАВА 5
Нормотворческая деятельность
и процедура принятия обязательных решений
В рамках настоящей главы будут рассмотрены главным образом те новые
процедуры, которые предлагаются Договором о реформе. Это порядок пересмо-
тра учредительных актов, введение новой законодательной процедуры, а равно
программы намеченных в этой области реформ.
5.1. Формирование нормотворческих процедур
Изначально, с первых шагов создания и функционирования европейских
интеграционных объединений, проблема принятия обязательных правовых
92
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
актов вызывала острые споры и разногласия. Она остается в определенной сте-
пени камнем преткновения и по сей день. Достаточно напомнить, что один из
первых острых политических кризисов, возникших в Сообществе, был связан
с попыткой перехода от всеобщего применения принципа единогласия к частич-
ному применению квалифицированного большинства при вынесении решений.
И хотя подобный переход был напрямую предусмотрен учредительным актом,
Франция в знак протеста отказалась от участия в работе институтов Сообще-
ства. Соответствующий кризис получил наименование «пустое кресло». Только
после проведения весьма сложных переговоров удалось найти компромиссное
решение. Люксембургский протокол (почему-то очень часто в практике ЕС
возникшие сложности решаются протоколами, подписанными в Люксембурге)
закрепил компромиссный подход. В тех случаях, когда решение должно при-
ниматься квалифицированным большинством, но одно из государств-членов
заявит, что это решение имеет жизненно важное значение для национальных
интересов страны, соответствующие институты должны вернуться к примене-
нию принципа единогласия.
По мере развития ЕС ситуация, хотя и медленно и с большими трудностя-
ми, начинает меняться. Расширяется круг участников принимаемых решений,
субъектов права законодательной инициативы. Пересматриваются процедуры
принятия решений, позволяющие более частое применение принципа квали-
фицированного большинства взамен принципа единогласия.
Одной из главных и особенно заметных тенденций в этой области является
активизация участия и расширение полномочий Европейского парламента.
Первоначально действовала преимущественно чисто ознакомительная про-
цедура, согласно которой институты, принимавшие решения, должны были
уведомлять Европарламент о соответствующих акциях. Постепенно начинает
получать распространение консультативная процедура. В ее рамках мотивиро-
ванное заключение Парламента оказывает определенное влияние на вынесение
решения, но юридически обязательным не является. Некоторое подобие парла-
ментской процедуры внедряется в практику с принятием Единого европейского
акта 1986 года. Это процедура сотрудничества. С созданием Европейского Союза
вырабатывается и получает сравнительно широкое распространение процедура
совместного принятия решений. В ее рамках рассматриваемый проект счита-
ется принятым, если он одобрен в идентичной редакции Европарламентом
и Советом ЕС.
Новый шаг вперед делает Договор о реформе. Он вносит существенные из-
менения в порядок пересмотра и внесения поправок и дополнений в учредитель-
ные акты. Постановлениями ДР оформляется новая законодательная процедура
и определяются условия ее использования. Вводятся новые разновидности
применяемых законодательных процедур. Договор предусматривает целую про-
грамму поэтапного внедрения нового порядка вотирования законодательных
93
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
актов. В рамках конкретно определяемых сроков может по-разному решаться
вопрос о квоте голосов, необходимых для получения квалифицированного
большинства и блокирующего меньшинства. Подобные поэтапные изменения
увязываются в определенной мере со сменой легислатур. Предполагалось, что
точкой отсчета станут предстоящие в 2009 году очередные парламентские вы-
боры. С этим была связана и намеченная в ДР дата вступления Договора в силу.
Поскольку достичь этого не удалось, то это в перспективе приведет к изменению
временных рамок реформирования и должно сказаться на порядке работы
институтов ЕС, использующих принцип квалифицированного большинства.
5.2. Порядок пересмотра и изменения учредительных актов
Под учредительными актами принято понимать основополагающие базо-
вые договоры, заключаемые государствами — участниками интеграционного
объединения и определяющие основные устои, цели, задачи и порядок функ-
ционирования интеграционного объединения. Такого рода акты занимают
высшую ступеньку в иерархии источников права ЕС. По своей содержательной
природе, порядку принятия и правовому статусу они вполне сравнимы с основ-
ными законами, принимаемыми и действующими в государствах — членах
ЕС. По мнению Суда ЕС, все эти акты образуют своего рода Конституционную
хартию Европейского Союза. Однако попытка заменить такие учредительные
акты Конституцией ЕС успеха не имела. Как и в прошлом, правовую основу ЕС
образуют учредительные договоры. Это Договор об учреждении Европейского
сообщества, подписанный в Риме 25 марта 1957 года, и Договор об образова-
нии Европейского Союза, подписанный в Маастрихте (Нидерланды) в 2002-м
и вступивший в силу в 2003 году. В широком смысле слова к учредительным
относят также и все договоры, принятые в рамках ЕС и вносящие изменения
и дополнения в основополагающие учредительные акты. К их числу относятся
Единый европейский акт 1986 года, Амстердамский договор 1997 года и Ницц-
кий договор 2001 года. Попытка заменить все эти акты единой Конституцией
для Европы оказалась неудачной. Конституционный договор не был надле-
жащим образом ратифицирован всеми государствами — членами ЕС и в силу
не вступил. От процесса конституционализации ЕС пришлось отказаться.
Результатом стало возвращение к системе действующих двух учредительных
актов. Лиссабонский договор о реформе 2007 года подтверждает и закрепляет
эту систему. Одновременно он намечает целую программу перестройки ЕС,
излагаемую в пересмотренных учредительных актах, образующих правовую
основу ЕС. В соответствии с ДР их образуют Договор о Европейском Союзе
и изменяемый Договор о Сообществе, получивший наименование Договор
о функционировании Европейского Союза.
В период подготовки ДР был внесен целый ряд предложений по вопросу о по-
рядке введения в действие учредительных актов. Одним из самых радикальных
94
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
было предложение вообще отказаться от принципа единогласия и заменить его
на принцип квалифицированного большинства. В этом случае договор вступает
в силу, даже если он не был одобрен всеми государствами — членами ЕС. Это
предложение не прошло. Сохранена формула, согласно которой учредительный
акт или акт, вносящий изменения и дополнения в учредительный акт, подле-
жит ратификации на основе принципа единогласия. Вместе с тем участники
межправительственной конференции, рассматривавшей проект ДР, приняли
в известной мере компромиссное предложение. Оно предусматривает возмож-
ность применения различных по своим параметрам процедур, которые могут
использоваться для внесения изменений и пересмотра учредительных актов.
Согласно ст. 48 ДЕС в редакции ДР учредительные договоры могут быть
пересмотрены и изменены посредством применения трех возможных процедур.
ДР отказывается от ранее существовавшего единообразного порядка, согласно
которому во всех случаях пересмотра подлежала применению только одна общая
процедура подготовки и внесения изменений в учредительные акты. Принятая
новелла, по мнению ряда исследователей, составляет одно из важнейших из-
менений, вносимых ДР в право ЕС. Новые процедуры включают в себя общую,
или обычную, ординарную процедуру (если строго следовать терминологии
ДР) и две разновидности упрощенной процедуры. Рассмотрим каждую из них.
Основной критерий применения той или иной разновидности пересмотра —
значимость вносимых изменений. Общая процедура применяется в тех случаях,
когда вносимые изменения существенным образом расширяют или, напротив,
сужают компетенцию ЕС. В этой связи следует еще раз обратить внимание на
настойчивость, с которой в ДР подчеркивается, что данный Договор не вносит
существенных изменений в действующие учредительные акты и ни в коей мере
не предусматривает расширение компетенции и приращение полномочий ЕС
и его институтами. Утверждение весьма спорное, но зато легитимирующее
применение более упрощенной процедуры одобрения реформ.
Общая законодательная процедура, предусмотренная ДР, заметно расширяет
круг ее участников. Предложения о пересмотре действующего учредительного
акта могут вносить правительства каждого из государств — членов ЕС, а равно
Европарламент и Европейская комиссия. Включение Европарламента в круг
субъектов, наделяемых правом предложения пересмотра учредительного акта,
в целом вписывается в общую концепцию расширения его законодательных
полномочий.
Инициативные проекты поступают в Совет ЕС. Этот последний своим
решением направляет их на рассмотрение Европейского совета и сообщает
о них в соответствии с правилами субсидиарности национальным парламен-
там государств — членов ЕС. В случае положительного решения Председатель
Европейского совета (напомним, что с вступлением ДР в силу учреждается
пост постоянного главы Европейского совета) собирает конвент. Он состоит