ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2948
Скачиваний: 6
95
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
из представителей национальных парламентов государств-членов, глав госу-
дарств или правительств стран — членов ЕС, представителей Европарламента
и Европейской комиссии. Если это оправдано сутью предлагаемых изменений,
приглашаются также представители Европейского центрального банка.
Созыв Европейского конвента не представляет собой новеллу в практике
Европейского Союза. Солидный опыт в этом отношении уже накоплен. Так, бла-
годаря созыву Конвента была разработана Хартия основных прав Европейского
Союза, одобренная и провозглашенная в декабре 2000 года. Конвент был созван
также и для разработки проекта Конституции для Европы. С этой своей задачей
Конвент в основном справился и в сравнительно короткие сроки подготовил
проект Европейской конституции. К сожалению, во многом из-за сложностей,
вызванных расширением ЕС и обострением политического соперничества
в отдельных странах, Конституционный договор, единогласно подписанный
всеми руководителями государств-членов, не прошел ратификационный про-
цесс. Это, впрочем, ни в коей мере не создает отрицательный прецедент для
созыва и работы конвента. Согласно вводимым правилам конвент собирается
для обсуждения особо важных предложений, предусматривающих радикаль-
ные реформы прежде всего относительно круга ведения и компетенции ЕС. Он
должен на основе консенсуса одобрить рекомендацию, которая передается на
рассмотрение межправительственной конференции (МПК).
Своего рода особой разновидностью такой процедуры является ее осу-
ществление без созыва конвента в качестве обязательного элемента процедуры
пересмотра учредительного акта. В случае если Европейский совет находит,
что с содержательной точки зрения предлагаемые поправки и изменения не
носят особо существенный и важный характер, он может передать проект не-
посредственно на рассмотрение МПК, минуя созыв конвента. В работе МПК
участвуют представители правительств государств-членов. В ее компетенцию
входит установление необходимости внесения изменений в учредительный акт.
Поправки, одобренные МПК, вступают в силу после того, как их ратифици-
руют все государства — члены ЕС в соответствии с их национальными консти-
туционными правилами. В случае, если в течение двух лет, начиная с подписания
проекта о внесения изменений в учредительные акты, он был одобрен лишь
4⁄5 государств — членов ЕС, а остальные страны встретились с определенными
трудностями в осуществлении этого процесса, Европейский совет должен вновь
вернуться к обсуждению рассматриваемого вопроса. Правовые последствия
такого рода повторного обсуждения в Европейском совете ДР не уточняет. По-
казательно, что аналогичное постановление содержалось в Конституционном
договоре. На практике найти новое взаимоприемлемое решение и продолжить
ратификационный процесс в отношении Конституции для Европы не удалось.
От Конституционного договора пришлось отказаться. Берлинский саммит, со-
стоявшийся в 2007 году, вернувшись к вопросу о ратификации, принял решение
96
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
о его приостановке. Несколько иначе был решен Европейским советом вопрос
о повторном референдуме в Ирландии. Одобрив некоторые поправки, Евро-
пейский совет поддержал предложение о повторном проведении референдума
в этой стране.
Наряду с процедурой, описанной выше, ДР предусматривает также упрощен-
ную процедуру пересмотра. Возможны две ее разновидности. Первая касается
изменений, вносимых в третью часть ДФЕС или в какое-либо положение этой
части Договора. Речь идет в данном случае об общих политиках внутреннего
характера или действиях, осуществляемых на основе постановлений внутрен-
него права ЕС. Круг субъектов права законодательной инициативы остается
тем же самым — правительства государств-членов, Европарламент и Европей-
ская комиссия. Совет ЕС, который рассматривает внесенные предложения по
существу, должен вынести решение на основе принципа единогласия. Решения
Совета касаются либо конкретной области, либо даже какого-то конкретного
случая. Окончательный вердикт выносит Европейский совет. Он может также
уполномочить Совет ЕС вынести решение по рассматриваемому вопросу ква-
лифицированным большинством голосов в зависимости от значимости пред-
лагаемых изменений. Такого рода процедура не может, однако, применяться
по отношению к действиям или актам, принятие которых влечет за собой по-
следствия военного характера или распространяется на сферу обороны.
Особые правила упрощенного пересмотра применяются для внесения
изменений в саму процедуру одобрения предлагаемой реформы со стороны
Совета ЕС. Так, в случаях, если учредительный договор предусматривает, что
законодательный акт в данной сфере принимается на основе специальной за-
конодательной процедуры, Европейский совет может заменить применение
такой специализированной процедуры законодательной процедурой общего
характера. О планируемом решении информируются в обязательном порядке
все национальные парламенты. Эти последние могут в течение шести месяцев
после получения соответствующей документации выступить против одобрения
намеченного решения. В этом случае предложение не может быть принято. В том
случае, если возражение со стороны национальных парламентов отсутствует,
по истечении шестимесячного срока Европейский совет может вынести окон-
чательное решение. Оно принимается на основе принципа единогласия после
получения положительного заключения со стороны Европарламента, который
определяется со своей позицией абсолютным большинством голосов.
Упрощенная процедура внесения поправок и изменений в учредительные
акты существенно изменяет действующую в настоящее время процедуру, тре-
бующую во всех случаях ратификации проектов поправок к учредительным
актам. Упрощенная процедура действительно способна изъять практически
из исключительного ведения государств-членов проведение всенародных
референдумов всякий раз при внесении поправок и изменений в действую-
97
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
щие учредительные акты. Такого рода попытка, собственно говоря, и была
предпринята в связи с подписанием и вынесением на одобрение Договора
о реформе 2007 года. Упрощенная процедура позволила довольно быстро со-
брать весьма значительное большинство одобрительных решений со стороны
национальных парламентов государств — членов ЕС, заменив ими проведение
референдумов. Только в одной стране — Ирландии эта процедура не была
применена: проект был передан на референдум и не был одобрен. Все это соз-
дало довольно напряженную ситуацию, чреватую срывом ратификационного
процесса. Европейский совет вернулся к рассмотрению «ирландского казуса»
в декабре 2008 года. В результате было поддержано предложение о проведении
повторного голосования. Прецеденты, уже имевшие место в прошлом в Дании
и в той же Ирландии (отказ от отрицательных итогов референдума), позволяют
ожидать не менее оптимистического решения вопроса и в связи с судьбой ДР.
Сегодняшняя практика подтверждает, что упрощенная процедура ратификации
на парламентской основе применима и уже реализуется.
5.3. Законодательная процедура
Вопрос о том, какой именно правовой документ можно считать законода-
тельным актом ЕС, в разное время вызывал различное толкование, порождал
различные гипотезы и споры. Дело в том, что уже в Римском договоре 1957 года
были названы и отчасти определены главные юридические инструменты, предо-
ставленные в распоряжение Сообщества. Это были регламенты, директивы
и решения. По мере развития права ЕС все они были признаны юридическими
актами, имеющими прямое действие.
Регламент содержал нормы общего характера. По общему правилу он вступал
в силу на 20-й день после его опубликования в Официальном вестнике, если
в самом тексте нормативного акта не устанавливалась иная дата его вступления
в силу.
Директива определяла цели и назначение действий, порождаемых этим актом.
Однако порядок применения и исполнения этого акта определялся на националь-
ном уровне посредством национальных правовых средств. В литературе иногда
высказывается мнение, что именно тогда директива якобы и вступает в силу. Это
неверно. По общему правилу директива, как и регламент, вступает в силу на 20-й
день после опубликования в Официальном вестнике. При этом следует учесть,
что директива как таковая может быть адресована конкретному лицу или носить
общий характер. В Официальном вестнике публикуются директивы общего ха-
рактера, а те, которые предназначаются конкретному частному адресату, вступают
в силу после их нотификации. Вступление в действие директивы не следует путать
с принятием акта применения (имплементация). Это очень важно знать, поскольку
срок исковой давности по искам о законности, направленным на аннулирование
актов института ЕС, составляет всего два месяца. Если указанный срок будет
98
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
пропущен в ожидании принятия акта имплементации на национальном уровне, то
это повлечет за собой невозможность оспаривания законности принятого ЕС акта.
В том, что касается решений, они оставались актом прямого применения ин-
дивидуального характера.
Одним и тем же термином — регламент, директива, решение — именова-
лись акты различного содержания и значения, а равно принимавшиеся на
основе разных процедур. В связи с этим предлагались различные критерии
материального и процессуального характера, на основе которых можно было
вычленить из всей массы правовых актов те, которые можно рассматривать
как законодательные.
Попытка навести порядок в арсенале правовых инструментов ЕС была пред-
принята в рамках Конституционного проекта. Согласно Конституционному
договору предусматривалось принятие таких правовых актов, как Европейский
закон и Европейский рамочный закон. Они подлежали принятию на основе
особой законодательной процедуры и должны были обладать всеми свойства-
ми, присущими законодательному акту. Конституционный договор в силу не
вступил. Проект не состоялся. Проблему пришлось решать по-новому при
подготовке Договора о реформе 2007 года.
ДР не использует термины «европейский закон» и «европейский рамочный
закон», фигурировавшие в Конституционном проекте. Он возвращается к старой
номенклатуре актов: регламент, директива и решение. Одновременно он создает
и вводит особую законодательную процедуру. Регламент, директива или решение,
принятые на основе законодательной процедуры, обретают статус з
аконодатель-
ного акта Европейского Союза
. Все иные акты, даже если они тоже именуются
регламентом, директивой или решением, рассматриваются как подзаконные акты,
или, иначе, как акты применения закона. Их квалифицируют как акты админи-
стративного характера. Таким образом, хотя «европейский закон» и «европейский
рамочный закон» изъяты из употребления, законодательные акты Европейского
Союза получают легитимную основу для своего существования и действия.
Для принятия законодательных актов ЕС Лиссабонским договором устанав-
ливаются две главные процедуры: общая законодательная процедура и специ-
альная законодательная процедура. Рассмотрим каждую из них.
Общая законодательная процедура по своему характеру и основным па-
раметрам в целом во многом схожа с уже ранее применявшейся процедурой
совместного принятия решений. Как и ранее, главное состоит в том, что соот-
ветствующий нормативный правовой акт считается одобренным, если он при-
нят в идентичной редакции Европарламентом и Советом ЕС по предложению
Европейской комиссии.
В рамках общей законодательной процедуры, как правило, право законода-
тельной инициативы принадлежит почти монопольно Европейской комиссии.
В некоторых специальных и исключительных случаях, особо оговоренных
99
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
в учредительных договорах, этим правом могут также пользоваться Высокий
представитель по общей иностранной политике и политике безопасности и Ев-
ропейский центральный банк.
Проект законодательного акта, разработанный Комиссией, вносится на рас-
смотрение Европарламента и Совета ЕС. Определенный нюанс состоит в том,
что ранее предложения Комиссии вносились в Совет ЕС и только после его рас-
смотрения передавались в Парламент. Новый порядок как бы уравновешивает
значение и роль основных законодательных институтов — Парламента и Совета.
Парламент рассматривает законопроект в первом чтении и определяет свою
позицию. Общая позиция Парламента доводится до сведения Совета. В случае,
если последний одобряет позицию Парламента, соответствующий законопроект
считается одобренным в редакции Европарламента. В случае, если Совет не
одобряет общую позицию Парламента или выдвигает свои замечания и возра-
жения по отдельным вопросам, он принимает в первом чтении свою позицию
и сообщает ее Европарламенту. Позиция Совета должна быть должным образом
мотивирована. Если законопроект не получил безоговорочного одобрения со-
законодателей уже в первом чтении, Парламент и Совет переходят ко второму
чтению. Парламент по истечении трех месяцев со дня получения заключения
Совета должен либо одобрить позицию Совета, сформулированную в первом
чтении, либо высказать свое несогласие, предложив поправки и замечания.
На прохождение первого чтения отводится срок в три месяца. Если Парла-
мент в рамках этого срока отклоняет позицию Совета, процедура на этом пре-
кращается. Однако подобное решение на практике встречается сравнительно
редко. Внесение поправок и замечаний со стороны Парламента по поводу по-
зиции Совета проводится в рамках второго чтения законопроекта.
Большинство членов Парламента могут предложить свои поправки и изме-
нения к позиции Совета. Все они рассматриваются и отбираются Парламентом.
Одобренные им поправки передаются Совету и Комиссии, которые дают свое
заключение по этим поправкам. Если в последующие три месяца по получении
этих поправок Совет, принимая решение квалифицированным большинством
голосов, одобряет эти поправки, соответствующий законопроект считается
принятым.
В случае если поправки не были одобрены, Председатель Совета вместе
с Председателем Парламента в течение шести недель, следующих за послед-
ним решением, созывают согласительный комитет. Согласительный комитет
включает в себя представителей Совета ЕС и Парламента и формируется на
паритетных началах.
Основное назначение этого комитета состоит в том, чтобы преодолеть воз-
никшие разногласия и разработать взаимоприемлемый проект, который затем
передается на рассмотрение созаконодателей. Для одобрения согласованного
проекта необходимы его поддержка квалифицированным большинством