ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2949
Скачиваний: 6
100
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
голосов членов Совета и большинством членов, представляющих Европейский
парламент. Решение должно быть вынесено в течение шести недель с момента
созыва согласительного комитета. На базе принятого этим комитетом решения
проводится третье чтение. Решение, принятое согласительным комитетом, не
является обязательным ни для Совета, ни для Парламента и не связывает их при
вынесении в дальнейшем окончательного решения. Однако без прихода к со-
гласию в рамках комитета проект не может стать предметом заключительного
чтения, а законопроект в целом считается отклоненным.
В случае же если согласительный комитет пришел к согласию и одобрил
совместный проект, проводится третье чтение. Перед вынесением решения
Совет и Парламент проводят необходимые консультации и дебаты, которые
должны иметь место в рамках фиксированного срока. Он установлен в шесть
недель. Окончательное решение выносится Европарламентом большинством
голосов участвующих в заседании парламентариев и Советом, принимающим
решение квалифицированным большинством голосов. В случае отсутствия
такого решения, основанного на согласительном проекте, рассматриваемый
проект считается отклоненным.
Если возникает определенная необходимость в продлении срока обсуждения,
то такого рода решение возможно и может быть принято каждым из участников.
Европейский парламент к первоначально отведенному ему сроку в три месяца
может добавить еще один, а Совет может добавить три недели.
Некоторые отклонения от этой общей процедуры установлены на тот случай,
если проект законодательного акта предложен группой государств-членов по
рекомендации ЕЦБ или по просьбе Суда ЕС. В этом случае некоторые параграфы
ст. 294 ДФЕС, регулирующей осуществление общей законодательной процедуры,
применению не подлежат.
Законодательные акты, принятые на основе общей законодательной проце-
дуры, подписываются соответственно Председателем Европейского парламента
и Председателем Совета. Они в обязательном порядке публикуются в Офици-
альном вестнике Европейского Союза.
Одна из характерных особенностей ДР заключается не только во введении
общей законодательной процедуры, но и в расширении сферы ее применения.
Во всех тех случаях, когда в предшествующих учредительных договорах ис-
пользовалась формула, устанавливающая, что данный акт принимается на
основе процедуры совместного принятия решения (или на основе ст. 251),
она заменяется указанием на применение общей законодательной процедуры.
Одновременно эта процедура вводится еще в несколько десятков статей ДЕС
и ДФЕС. Преимущественно это сферы новых общих политик, гражданства
и защиты прав и свобод.
С введением общей законодательной процедуры устанавливаются некоторые
новые терминологические обозначения, заменяющие ранее использовавшиеся.
101
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Так, термин «совместное принятие решений» заменяется термином «общая за-
конодательная процедура»; «заключение Европейского парламента» заменяется
«позицией в первом чтении»; «особые случаи», когда инициатива не исходит
от Комиссии, служат основанием, главным образом, для применения термина
«специальная законодательная процедура».
Специальная законодательная процедура значительно отличается от опи-
санной выше. Ее главная особенность состоит в том, что она не требует со-
вместного принятия решения. Законодательный акт в этом случае принимается
непосредственно одним из институтов. Таковым выступает прежде всего Со-
вет ЕС. Только в трех случаях предусмотрено использование этой процедуры
Европарламентом. Совет ЕС может принимать решения после консультации
с Парламентом и/или Европейской комиссией. Одобрение с их стороны по
общему правилу, кроме специально указанных случаев, не требуется.
Важным условием, объединяющим две законодательные процедуры, яв-
ляется указание на последовательное применение принципа субсидиарности.
Согласно Протоколу о принципе субсидиарности и пропорциональности во
всех случаях, когда речь идет о принятии нового законодательного акта, соот-
ветствующие проекты должны быть переданы на рассмотрение национальным
парламентам на предмет установления их соответствия принципу субсидиар-
ности. Возражения, выдвинутые со стороны национальных парламентов, от-
казавшихся одобрить проект, если таковых будет не менее трети, практически
останавливают законодательную процедуру и требуют либо переработки за-
конопроекта, либо отказа от него.
Конкретный характер участия других институтов, консультативные заклю-
чения или апробация Парламентом в рамках специальной законодательной
процедуры устанавливаются строго на индивидуальной основе в самом учреди-
тельном акте в зависимости от конкретной ситуации и предмета регулирования.
Общее определение того, что понимается под специальной законодательной
процедурой, дается в ст. 289 ДФЕС. Согласно пункту 2 этой статьи «во всех
специфичных случаях, предусмотренных Договорами, одобрение регламента,
директивы или решения Европейским парламентом при участии Совета или
этим последним при участии Европейского парламента образует специальную
законодательную процедуру. В специфичных случаях, предусмотренных Дого-
вором, законодательные акты могут приниматься по инициативе группы госу-
дарств — членов ЕС или Европарламента, действующих на основе рекомендации
Европейского центрального банка или по просьбе Суда ЕС или Европейского
инвестиционного банка».
Приведенная в данной статье ДФЕС формула не должна, однако, вводить
в заблуждение. В действительности имеется в виду, что не столько Парламент
самостоятельно будет принимать законодательные акты, сколько Совет. На
практике такого рода постановление, в отличие от общей законодательной
102
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
процедуры, которая уравнивает права и возможности двух ведущих институтов-
созаконодателей, явно отдает преимущество Совету ЕС.
Помимо общей и специальной законодательной процедуры наделение
свойствами законодательного акта может быть осуществлено на основе де-
легирования. Ст. 29 ДФЕС предусматривает, что на основе законодательного
акта, принимаемого совместно Советом и Парламентом, Европейской комиссии
может быть предоставлено право издания актов делегированного законодатель-
ства. Законодательные акты, разрешающие делегирование, должны детально
определять рамки применения акта делегированного законодательства, цели,
задачи, содержание, назначение и срок делегирования. Европарламент выносит
решение абсолютным большинством голосов. Совет — квалифицированным
большинством. В том же порядке каждый из них может досрочно отозвать свое
решение о делегировании полномочий.
Учредительные договоры не устанавливают специальные правила принятия
подзаконных актов. Такого рода акты издаются институтами ЕС в зависимости
от необходимости обеспечения применения учредительных договоров или
иных законодательных актов общего и специального характера. Упоминание
Комиссии в качестве субъекта, принимающего решения об одобрении зако-
нодательных актов, отсутствует. Однако именно она принимает оставшуюся
массу нормативных правовых актов ЕС. Соответственно, вполне обоснованно
можно сделать вывод о том, что многочисленные акты, принимаемые непосред-
ственно Европейской комиссией, по общему правилу должны быть отнесены
к административным актам.
Роль Комиссии в законодательном процессе — это, как правило, роль субъ-
екта права законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что эта роль
чрезвычайно велика и значима, особенно если учесть, что в рамках общей
законодательной процедуры проекты, как правило, исходят именно от нее. ДР
полностью ее поддерживает.
Характеризуя особенности осуществления законодательных полномочий,
следует обратить внимание еще на один важный аспект. В ДФЕС специально
оговаривается необходимость сотрудничества институтов, задействованных в за-
конодательной процедуре. В этих целях всем ее участникам предлагается закре-
пить свое сотрудничество в специальных межинституциональных соглашениях.
5.4. Процедура реформирования процедур
Договор о реформе уделяет значительное внимание демократизации Ев-
ропейского Союза, совершенствованию институтов, повышению их эффек-
тивности, внедрению новых процедур принятия решений. Программа демо-
кратизации изложена в специальном разделе ДЕС, посвященном внедрению
принципов демократизма в различные сферы жизнедеятельности ЕС. Особое
внимание уделяется перестройке институциональной системы. В какой-то
103
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
мере это должно послужить ответом на критику Конституционного проекта.
Его упрекали, в частности, в чрезмерной централизации, в бюрократизации
ЕС, в слишком тенденциозных амбициях, направленных на превращение ЕС
в некую сверхдержаву.
Как бы в ответ на эту критику ДР вводит специальный раздел, посвященный
демократическим принципам функционирования ЕС. Учреждаются такие новые
институты, как институт народной законодательной инициативы. Активизи-
руется участие в принятии решений национальных парламентов государств —
членов ЕС. Расширяется сфера применения законодательных актов. Изменяется
и дефинируется законодательная процедура. В ее рамках заметно возрастает
роль Европарламента.
В постановлениях ДЕС и ДФЕС уточняются этапы и порядок реформи-
рования процедуры принятия решений. Одним из конкретных проявлений
демократизации чрезмерно бюрократизированного механизма ЕС становится
нарастающий переход от принятия решений на основе принципа единогласия
к принятию решений квалифицированным большинством голосов. Основное
внимание при этом уделяется расшифровке самого понятия «квалифицирован-
ное большинство», определяется его содержание в зависимости от конкретных
временных рамок, задаваемых ДР, и сферы применения.
Главная новелла ДР связана с необходимостью уточнения и закрепления
нового правового инструментария. С его помощью должно быть обеспечено пре-
творение в жизнь постановлений учредительных договоров и актов вторичного
права. Вполне естественно, что, совершенствуя арсенал правового инструмен-
тария, учредители должны были пересмотреть и уточнить процедуру принятия
решений. Демократизация же этой процедуры тесно связана с дальнейшим
расширением использования принципа квалифицированного большинства
при вынесении решений по жизненно важным вопросам ЕС.
Подобный подход потребовал разработки и уточнения того, что именно
подразумевается под квалифицированным большинством при вынесении
решений и каким образом и при каких условиях этот принцип реализуется.
Соответственно, в новую редакцию ДЕС и ДФЕС введены специальные статьи,
раскрывающие поэтапный переход к применению различных вариантов квали-
фицированного большинства, необходимого для вынесения решений. Правовую
основу соответствующей программы реформирования образуют ст. 16 ДЕС и ст.
238 ДФЕС. Они дополнены Протоколом о переходных постановлениях, который
детализирует и уточняет схему изменения процедуры и порядка применения
принципа квалифицированного большинства в зависимости от конкретных
этапов переходного периода. Отдельные аспекты применения этой процедуры
раскрываются или поясняются также в декларациях, приложенных к договорам.
Это Декларации № 4, 7 и 9. Рассмотрим содержание и особенности предлагаемых
процедурных реформ применительно к основным переходным периодам.
104
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Первый этап применения Договора о реформе характеризуется временным
сохранением процедуры квалифицированного большинства, предусмотрен-
ной Ниццким договором 2001 года. Это означает, что ранее принятая система
определения и использования принципа квалифицированного большинства
будет сохранена на период предстоящей легистлатуры. Очередные выборы Евро-
пейского парламента пройдут в 2009 году. Новая процедура будет применяться
непосредственно по истечении срока ее полномочий и избрания следующего
состава Парламента. Этот период представляется необходимым для подготовки
к применению новых вариаций принятия решений. Он в определенной степе-
ни должен быть использован также для проверки готовности к предлагаемым
новациям.
В соответствии с Ниццким договором применяется принцип двойного боль-
шинства в том виде, как он был закреплен в учредительном акте 2001 года. Суть
его состоит в том, что для принятия позитивного решения необходимо, чтобы
предлагаемый проект получил (1) поддержку не менее половины государств —
членов ЕС и (2) чтобы за него было подано строго определенное большинство
взвешенных голосов. Очевидно, что вопрос о большинстве государств — членов
не вызывает никаких сложностей. Таковым считается большинство, составляю-
щее более 50% всех государств — членов ЕС. С учетом того, что в настоящее
время государств — членов ЕС 27, большинство будет составлять 14 государств.
Сложнее обстоит дело с решением проблемы взвешенных голосов. В случае,
если предлагаемый проект исходит от Европейской комиссии, такое большин-
ство должно составлять как минимум 255 взвешенных голосов. Очевидно, что
проблема не в подсчете этого количества, а в определении того, каким количе-
ством взвешенных голосов будет обладать то или иное государство — член ЕС.
Вспомним, что одним из самых спорных моментов при подготовке Конституци-
онного проекта оказался именно вопрос об определении числа взвешенных голо-
сов, закрепляемых за каждым членом ЕС. Особенно резко против предложенного
на Конвенте проекта распределения взвешенных голосов выступили Испания
и Польша. Испания — потому что она получала меньшее число взвешенных
голосов, нежели это было определено в Ниццком договоре, Польша — потому
что претендовала на такое же количество, что и другие ведущие члены ЕС. Ее
представители полагали, что предлагавшиеся цифры ущемляют достоинство
и роль Польши в ЕС. Полемика и споры оказались настолько серьезными, а поиск
компромисса настолько затруднительным, что в конечном итоге при подготовке
окончательного проекта Конституционного договора вопрос о взвешенных
голосах вообще был снят с повестки дня. В результате была изменена сама
процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов.
Учитывая сложность и остроту проблемы, авторы Договора о реформе пред-
почли сохранить на первом этапе без изменений ту процедуру, которая была
установлена Ниццким договором 2001 года. Количество взвешенных голосов,