ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2946
Скачиваний: 6
115
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
туциональных соглашений. Особенно показательно и важно, что согласно ст.
295 ДФЕС такие соглашения могут обретать обязательную юридическую силу,
становясь тем самым одним из источников права ЕС.
В ДР нашли свое отражение некоторые новые явления и тенденции в эво-
люции институциональной структуры. Правда, они далеко не всегда свиде-
тельствуют о дальнейшем развитии уже нашедших место в прошлом схем.
Особенно если эти схемы не отвечали интересам позитивного продвижения
интеграции. В новых учредительных актах не подтверждается закрепленная
еще в Парижском договоре 1951 года система централизованного управления.
Порядок, при котором в руках одного института сосредотачивалось и принятие,
и исполнение решений, хотя и не был полностью ликвидирован в Сообществе,
не получил развития в ЕС.
Более того, ДР чуть дальше развел институты принятия и исполнения ре-
шений по сравнению с тем, что было закреплено первоначально еще в Римском
договоре 1957 года. Согласно ДР принятие законодательных решений становится
прерогативой созаконодателей (Совет Европейского Союза и Европарламент).
Но исполнение по общему правилу возлагается на Европейскую комиссию. Со-
ответствующая практика, укоренившаяся де-факто еще до образования Союза,
официализирована ДР.
Другой не менее важной тенденцией эволюции механизма ЕС становится
демократизация процедуры принятия решений и контроля за их исполне-
нием. Ее закреплению служат, в частности, постановления ДР, относящиеся
к демократическим принципам (раздел II ДЕС, ст. 10–12). Согласно ст. 12 ДЕС
все граждане ЕС должны пользоваться правом на равное к себе отношение
со стороны институтов, органов и организаций ЕС. Речь идет об адаптации
применительно к ЕС известного принципа «равенства перед законом и судом»
(формула воспроизводится в ст. 51 Хартии основных прав, а положение ДЕС
должно ей гарантировать юрисдикционную защиту). Впрочем, ДР добавляет
к равенству граждан также и равенство государств (ст. 4 ДЕС). Но это положе-
ние явно нуждается в оговорке, если учесть увязку числа взвешенных голосов
с демографическими, экономическими и иными факторами. (В ходе подготовки
ДР было высказано пожелание о подтверждении принципа равенства государств
учреждением своего рода верхней палаты Парламента, в рамках которой каждое
государство имело бы один голос. Предложение не прошло.)
В основу функционирования ЕС положены согласно новым учредитель-
ным договорам принципы представительной и партиципарной демократии.
В подтверждение этого авторы учредительного акта указывают на выборность
Европарламента, что обеспечивает гражданам их прямое представительство на
уровне ЕС. Как пример представительства государств-членов рассматривается
также структура Европейского совета и Совета ЕС, члены которых принадле-
жат к национальным ответственным правительствам, формируемым согласно
116
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
национальным конституционным правилам. Сюда же примыкают принципы
максимально допустимой открытости и принцип принятия решений макси-
мально близко к населению.
Применительно к функционированию институтов в качестве одного из
важных процессуальных правил выдвигается принцип возможно активного
и реального участия граждан и их объединений в выражении своего мнения
и открытом, транспарентном и регулярном диалоге институтов ЕС и граждан-
ского общества.
Открытость в функционировании институциональной системы действитель-
но постепенно возрастает, как равно и доступность информации о деятельности
институтов ЕС. В этой связи можно обратить внимание на огромное количе-
ство информационных материалов, публикуемых, в частности, Европейской
комиссией. Это всякого рода коммюнике и заявления, белые и зеленые книги
(на практике зачастую объемом в 1–2 страницы) и другие материалы. Несколько
расширен доступ к официальным документам, и одновременно принимаются
меры по усилению охраны персональных данных.
Одним из интересных примеров использования элементов прямой демокра-
тии служит введение самостоятельной народной законодательной инициативы.
Законопроект, поддержанный значительной частью граждан, подлежит обяза-
тельному рассмотрению с применением общей законодательной процедуры.
И хотя предлагаемая новелла еще требует уточнения и доработки, жест сам по
себе символичный. Хотя, какие он будет иметь последствия, покажет только
практика.
ЕС всегда был, а впрочем, остается и поныне, объектом весьма острой
критики в связи с чрезмерной бюрократизацией его механизма и «дефицитом
демократии». Для парирования этих упреков в рамках ЕС неоднократно пред-
принимались усилия по расширению демократических начал в построении
и функционировании механизма Союза. Не избежал этой участи и ДР. Демокра-
тизация намечена к осуществлению по нескольким направлениям. Возрастает
число субъектов институциональной системы, перестраивается ее структура
и порядок принятия решений. Наделение Европейского совета статусом ин-
ститута должно создать впечатление об укреплении правовых начал в его
деятельности как органа политического руководства. Расширяется применение
квалифицированного большинства в рамках законодательной процедуры. В ре-
зультате все чаще используется принцип двойного большинства. Возрастает
применение начал открытости и гласности в законодательном процессе. Это
требование предъявляется особенно жестко, если Совет ЕС действует в качестве
законодательного органа.
Заметно усиливаются роль и значение парламентских учреждений. Это от-
носится как к Европейскому парламенту, так и к национальным парламентским
органам. В соответствии с принципом субсидиарности национальные парла-
117
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
менты становятся своего рода составной частью законодательного механизма
ЕС. Два договора — ДЕС, ст. 12, и ДФЕС, ст. 70, а равно два протокола — Про-
токол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе и Протокол
о принципах субсидиарности и пропорциональности — довольно детально
обрисовывают порядок участия национальных парламентов государств-членов
в функционировании механизма ЕС.
За национальными парламентами закрепляется право на получение всей
необходимой информации, относящейся к законодательному процессу. Соот-
ветствующие институты ЕС, прежде всего Комиссия, направляют им специаль-
ное досье, включающее не только сам проект акта, но и все подготовительные
и сопроводительные документы. Это обязательство распространяется и на всех
других возможных инициаторов законодательного процесса. В течение восьми
недель по получении проекта и сопроводительных документов национальный
парламент формулирует свое мотивированное заключение.
Несколько более конкретен Протокол о применении принципов субси-
диарности и пропорциональности. Субсидиарность предполагает выяснение
того, на каком именно уровне — европейском или национальном — принятие
решения или предпринимаемое действие будут более эффективными (принцип
субсидиарности не применяется в рамках исключительной компетенции ЕС).
Сравнительно детально описан в Протоколе механизм решения вопроса.
Каждый национальный парламент, высказывая свое суждение о проекте, об-
ладает двумя голосами. Если он двухпалатный, то каждая из палат имеет по
одному голосу. В случае, если отрицательное мотивированное заключение
соберет не менее трети всех голосов, принимаемый проект подлежит по-
вторному изучению. Если речь идет о проекте, относящемся к Пространству
свободы, безопасности и законности, соответствующий порог понижается
до одной четверти. Мотивированное заключение направляется непосред-
ственно автору законодательной инициативы. Этот последний имеет право
принять одно из трех возможных решений: 1) сохранить предложенный
проект, дав этому должное обоснование; 2) подкорректировать проект;
3) отозвать проект.
В случае, если 55% членов Совета ЕС или большинство депутатов Европар-
ламента, участвующих в голосовании, выскажутся в поддержку позиции на-
циональных парламентов, полагающих, что принцип субсидиарности нарушен,
законодательная процедура должна быть прекращена.
Одна из важных новелл в рассматриваемой области состоит в возможности
обжалования национальным парламентом предполагаемого нарушения прин-
ципа субсидиарности в судебном порядке (национальный парламент (или па-
лата) действует в этом случае формально через посредство своего государства).
Таким образом, оспаривание возможно не только на стадии предварительного
рассмотрения законопроекта, но и после его вступления в силу.
118
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Конечно, создание процедур, обеспечивающих участие национальных
парламентов в законодательном процессе Союза, в целом отвечает началам
представительной и партиципарной демократии. Однако нельзя не видеть, что
предлагаемый механизм принятия решений, безусловно, усложнит достижение
общего согласия или даже достижение необходимого кворума. Союз, расширен-
ный до 27 государств-членов, явно рискует столкнуться с новыми трудностями.
Во всяком случае, процедура не становится более простой и оперативной.
6.3. Институты и право
Институты ЕС создаются и функционируют на основе правовых предписа-
ний, содержащихся в учредительных договорах. Эти последние, по определению
Суда ЕС, выполняют роль «конститутивной хартии». Они детализируются
и уточняются в актах вторичного (а отчасти и третичного) права ЕС. Таковы,
например, внутренний регламент Европарламента, регламент Совета ЕС и ре-
гламент Комиссии, межинституциональные соглашения, заключаемые между
Советом, Парламентом и Комиссией.
Основной массив норм вторичного права имеет своим источником акты, при-
нимаемые институтами ЕС. Характер правового акта, его место и роль в общей
системе источников права зависят во многом, если не в решающей степени, от
того, каким институтом и как, на основе какой процедуры, он принимается.
Причем такого рода акты отличаются друг от друга, даже если они номинально
принадлежат к одной и той же категории актов.
Так, решение, принятое Европейским советом, носит преимущественно
общий характер, оно не имеет прямого действия и, соответственно, не наделя-
ет правами и обязанностями частных лиц. Такое решение не может являться
законодательным актом, поскольку правом принятия такого рода актов Евро-
пейский совет не обладает.
Решение, принимаемое Советом ЕС или Парламентом, может иметь как
общий, так и персонифицированный характер. В первом случае оно подлежит
опубликованию в Официальном вестнике ЕС в соответствии с общепринятой
процедурой. Оно вступает в действие в срок, указанный в решении, или, если
он не указан, на 20-й день после опубликования. Решение, имеющее конкретного
адресата (или адресатов), нотифицируется и по общему правилу вступает в силу
с момента нотификации.
Наконец, решение, принятое Комиссией или иным незаконодательным
органом, будет иметь статус подзаконного акта. С точки зрения процессуаль-
ной все институты ЕС можно подразделить на законодательные и не имеющие
подобного статуса.
Подходя к оценке места и роли тех или иных институтов с точки зрения со-
держания и значимости принимаемых актов, следует принять во внимание не
только процессуальные моменты, но и материальные аспекты принимаемого
119
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
акта. В этом случае решающее значение имеет не порядок его принятия, а то,
какие именно отношения призван регулировать данный правовой акт.
Европейский совет, становясь институтом ЕС, одновременно сохраняет за
собой все основные полномочия высшего органа политического руководства.
Но осуществление им своей компетенции, особенно в области ОИПБ, строго
ограничивается запретом на принятие им законодательных актов, а равно
и путем широкого применения принципа единогласия при принятии решений.
Законодательными органами ЕС являются Европарламент и Совет. При
применении общей законодательной процедуры они действительно выступают
как формально равноправные созаконодатели. Но, во-первых, эта процедура
применяется строго выборочно, если на ее применение прямо указывает учре-
дительный договор. Во-вторых, Парламент не может сам по себе положительно
решить судьбу законопроекта. Необходима единая и совпадающая позиция
Парламента и Совета.
Не меняет существенно положение и указание на то, что каждый из соза-
конодателей обладает правом самостоятельно принять законодательный акт
в рамках специальной законодательной процедуры. Дело, однако, в том, что
такого рода процедура применяется не по усмотрению созаконодателя, а только
если это предусмотрено учредительным актом.
Таких случаев в Договоре применительно к Парламенту названо всего
три, и касаются они чисто внутрипарламентских проблем (регламент, статус
депутата и пр.). Во всех остальных случаях учредительные акты указывают
на использование этой процедуры Советом. Правда, в таком случае требуется
консультативное заключение Парламента. Статей, на это указывающих, около
полусотни. Но само заключение не носит обязательный характер.
ДР указывает еще на один способ вмешательства Европарламента в специ-
альную процедуру. Речь идет об апробации им проекта, рассматриваемого Со-
ветом. В этом случае Парламент наделяется своего рода правом вето. Но такого
рода статей, отсылающих к согласию Парламента, всего 16.
Весьма интересное решение проблемы пересмотра применения законодатель-
ной процедуры предусматривает вводимое ДР правило «перекидного мостика».
Суть его состоит в возможности замены в строго конкретных случаях специальной
законодательной процедуры общей, а единогласия — квалифицированным боль-
шинством. Но и в этом случае решающее слово принадлежит Совету. Все сказанное
позволяет придти к выводу о том, что Парламент, хотя и расширил круг своих
законодательных полномочий и степень своего воздействия на законодательный
процесс, по-прежнему уступает пальму первенства Совету.
ДР сохраняет и даже усиливает роль Европейской комиссии как главного
и почти монопольного обладателя права на законодательной инициативы.
Правда, в отдельных случаях она должна осуществлять это право совместно
с Высоким представителем по ОИПБ. Но это в целом сравнительно ограниченная