ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2942
Скачиваний: 6
125
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В конце концов был выработан компромиссный вариант. Впрочем, как и в других
случаях, все будет зависеть от практики.
Срок полномочий Постоянного председателя ограничен согласно ДР двумя
с половиной годами с возможностью однократного повторного избрания. Та-
ким образом, общий срок полномочий одного лица не может превышать пять
лет. Постоянный председатель избирается узкой коллегией, состоящей из глав
государств и/или правительств, входящих в Европейский совет.
Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифициро-
ванного большинства голосов. В случае обращения к такому способу выборов
используются правила, связанные с определением этого большинства. Они
изложены в Декларации № 7, устанавливающей соответствующий порядок
применения принципа квалифицированного большинства по отношению
к Евросовету и Совету ЕС.
Периодизация осуществляемых изменений закреплена в Протоколе, со-
держащем переходные постановления. По 31 октября 2014 года сохраняет свое
действие система, предусмотренная пунктом 4 ст. 16 ДЕС и пунктом 2 ст. 238
ДФЕС. С 1 ноября 2014-го и до 31 марта 2017 года применяются положения пун-
кта 2 ст. 3 упомянутого Протокола. В этот переходный период соответствующее
большинство образуют члены Совета, представляющие как минимум 65% на-
селения и ⅔ всех государств-членов, но не менее 19. Блокирующее меньшинство
составляют как минимум 4 члена Совета. В этот период член Совета может
потребовать применения для определения квалифицированного большинства
системы взвешенных голосов. Они закреплены в пункте 3 ст. 3 Протокола
о переходных постановлениях.
Наконец, с 1 апреля 2017 года такое большинство составляют члены Совета,
представляющие как минимум 55% населения и 55% государств-членов (ст. 4
Декларации № 7). В случае возникновения трудностей Совет проводит повтор-
ные обсуждения. Председательствующий в Совете предпринимает с помощью
Комиссии все необходимые меры для достижения максимально широкого согла-
сия, необходимого для успешной реализации принимаемого решения (порядок
определения Председателя в Совете ЕС определяется отдельно в соответствии
с пунктом 9 ст. 16 ДЕС и положениями Декларации № 9).
Возможна также досрочная вакансия поста Постоянного председателя Евро-
совета. Она может иметь место как в силу объективных причин, так и в случае
серьезных упущений с его стороны. Процедура досрочного отзыва аналогична
процедуре назначения.
Учредительные договоры не предусматривают создания при Постоянном
председателе Евросовета необходимого специализированного вспомогательного
аппарата. Из этого следует, что Постоянный председатель, как и все высшие
должностные лица ЕС, будет иметь только свой личный кабинет (в любом
случае это дело будущего). Он должен использовать уже существующий
126
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
вспомогательный аппарат. Необходимую всестороннюю помощь Постоян-
ному председателю должны оказывать Комитет постоянных представителей
и Секретариат Совета ЕС. Глава последнего одновременно является Высоким
представителем по ОИПБ, что заметно усиливает его независимость. При осу-
ществлении своих полномочий Председатель Евросовета должен согласно ДР
тесно сотрудничать с Председателем Европейской комиссии.
7.3. Полномочия и порядок деятельности
Договор о реформе весьма немногословно описывает полномочия Европей-
ского совета. Он воспроизводит уже известную и устоявшуюся формулу, соглас-
но которой Евросовет «дает необходимый импульс развитию ЕС и определяет
общую ориентацию и политические приоритеты ЕС». В этом же пункте 1 ст. 15
ДЕС добавлено еще одно постановление. Евросовет не располагает законода-
тельными полномочиями.
Подобную краткость формулировки, описывающей компетенцию Евро-
пейского совета, можно объяснить целым рядом причин. Пожалуй, главное
состоит в том, что руководители государств, входящих в состав Евросовета,
явно не хотели связывать себя рассмотрением мелких рутинных вопросов.
Это не их компетенция. За Евросоветом оставлено решение глобальных про-
блем, жизненно важных для Союза. Решения, принимаемые Советом в ходе
его заседаний, напоминают, скорее, своеобразную дорожную карту, в которой
указываются задачи и цели и определяется вектор движения, необходимый для
их достижения или решения. Они могут охватывать практически любую сферу
деятельности, относящуюся к компетенции ЕС.
Так, посредством решений Евросовета были определены условия и принци-
пиальные устои построения Экономического и валютного союза и, в частности,
еврозоны. Евросовет рассмотрел и одобрил Лиссабонскую стратегию, направ-
ленную на превращение ЕС в самую конкурентоспособную экономику в мире.
Как правило, именно Евросовет определяет возможность, необходимость
и содержание реформ, влекущих за собой пересмотр и ревизию учредительных
договоров, включая и Лиссабонский договор о реформе. Поправки в экономи-
ческую стратегию, связанные с кризисными явлениями, внесены на саммите,
состоявшемся в декабре 2008 года. Там же приняты решения, направленные на
реализацию новой экологической программы. Практически на уровне Евросо-
вета решаются все более или менее важные вопросы общей внешней политики
и политики безопасности, оборонной политики и акций, предпринимаемых
ЕС на международной арене. Таким образом, пункт 1 ст. 15 ДЕС носит, скорее,
бланкетный характер, оставляя за самим Евросоветом наполнение его конкрет-
ным содержанием.
Помимо общего определения предназначения Европейского совета ДР ука-
зывает иногда и на отнесение к его компетенции некоторых конкретных вопро-
127
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
сов. Так, согласно ст. 48 ДФЕС в случае, если государство — член ЕС выражает
серьезные опасения в связи с принятием на основе общей законодательной
процедуры акта, относящегося к социальным вопросам, оно может обратиться
с запросом в Евросовет. Законодательная процедура приостанавливается, и Ев-
росовет в течение четырех месяцев должен либо вернуть проект для дальнейшего
прохождения, либо поручить Комиссии представить новое предложение, что
равнозначно отклонению ранее внесенного законопроекта.
Ст. 48 ДФЕС интересна не только по своим сущностным параметрам. Она,
вопреки указанию ДЕС на запрет осуществления Евросоветом законодательных
функций, явно говорит о том, что такой запрет не является абсолютным. При-
мерно схожие постановления процедурного характера предусмотрены ст. 82 и 83
ДФЕС применительно к организации сотрудничества государств — членов ЕС
в уголовно-правовой сфере. Несколько схожие положения относятся также
к сфере продвинутого сотрудничества.
Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что Европейский
совет, не будучи официально субъектом законодательного процесса, может
активно влиять на процесс принятия законодательных актов. Во всяком случае,
если применяется общая законодательная процедура.
Более или менее детально регулирует ДЕС компетенцию Председателя и по-
рядок работы Европейского совета.
Глава Евросовета председательствует на его заседаниях и руководит их про-
ведением. Он обеспечивает их подготовку. Одна из поставленных перед ним
задач — обеспечить преемственность и последовательность в работе Евросовета.
Учитывая, что решения Совета принимаются в основном консенсусом, Пред-
седатель должен содействовать поиску взаимоприемлемых решений и способ-
ствовать единству действий Евросовета. При подготовке и осуществлении всех
этих действий Председатель должен сотрудничать с Европейской комиссией
и Советом ЕС по общим вопросам. Выступая в качестве главы Евросовета,
Председатель на своем уровне обеспечивает представительство ЕС в сфере
общей иностранной политики и политики безопасности. В этой сфере он при-
зван тесно сотрудничать с Высоким представителем по ОИПБ. Он также должен
поддерживать тесные отношения с Европейским парламентом, которому он
представляет отчет об итогах работы каждой сессии Евросовета. Необходимое
рабочее содействие Председателю оказывают Секретариат Совета и КОРЕПЕР.
Согласно ДР ежегодно проводятся четыре сессии Европейского совета:
по две каждый семестр (до этого были предусмотрены две сессии в год, хотя
на практике они созывались гораздо чаще). В случае необходимости Пред-
седателем может быть созвано чрезвычайное заседание (такого рода сессии
Евросовета носят исключительный характер. Они стали проводиться сравни-
тельно недавно. Один из внеочередных саммитов прошел, например, в сентябре
2008 года). В прошлом сессии Евросовета проходили преимущественно в стране
128
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
председательствующего в Совете государства. С избранием Постоянного пред-
седателя основной резиденцией становится Брюссель.
В прошлом в нем участвовали и министры иностранных дел, и соответствую-
щий член Комиссии. По новому Договору они лишь приглашаются на заседания
в случае необходимости. В работе Евросовета принимает участие Высокий
представитель по иностранным делам и политике безопасности.
Решения Европейского совета по общему правилу принимаются консенсусом.
Примечательно, что ДР употребляет именно термин «консенсус», а не «едино-
гласие». Это вносит некоторый весьма важный нюанс в процедуру. Единогласие
считается достигнутым, если все выступают за. Консенсус предполагает, что
никто не голосует против. Воздерживающиеся не учитываются.
ДР предусматривает также возможность принятия решений Европейским
советом по отдельным вопросам квалифицированным или даже простым
большинством голосов. Они строго перечислены и определены в Договоре.
Так, квалифицированным большинством избирается Председатель Европей-
ского совета (ст. 15 ДЕС), определяется список формаций Совета ЕС (ст. 236
ДФЕС), утверждается кандидатура Председателя Европейской комиссии (ст.
17 ДЕС). Тем же большинством Евросовет выдвигает Высокого представителя
по ОИПБ (ст. 18 ДЕС). Таким же образом выдвигаются Председатель и члены
Правления ЕЦБ (ст. 283 ДФЕС). Простым большинством принимается решение
об отказе от созыва МПК в целях пересмотра учредительных договоров (ст. 48
ДЕС), решаются процедурные вопросы, утверждается внутренний регламент
Евросовета (ст. 235 ДФЕС).
Некоторое упрощение принятия процессуальных решений и использование
голосования большинством вряд ли можно рассматривать как новеллу и де-
мократизацию процедур. Использование квалифицированного большинства
в том виде, как оно предусмотрено ДР, скорее, служит гарантией решающего
воздействия ведущих государств, в частности, на решения, связанные с фор-
мированием ЕК и ЕЦБ.
Конечно, консенсус при решении внешнеполитических вопросов, казалось
бы, затрудняет возможности воздействия на позиции отдельных государств.
Однако в этом случае приходит на помощь продвинутое сотрудничество, воз-
можность использования которого в сфере внешних сношений и международ-
ной политики заметно упрощена.
Решающее значение для оценки деятельности обновленного и реформи-
рованного Евросовета будет иметь практика. Тем не менее уже сейчас можно
отметить, что при возникновении особо острых ситуаций члены ЕС находят
согласованное решение сравнительно быстро.
Опыт председательствования в ЕС во второй половине 2008 года президента
Франции Н. Саркози подтверждает, что активность и роль председательствую-
щего в решении нередко весьма сложных и острых проблем во многом зависят
129
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
не только от правовых установлений, но и от личных качеств, опыта, активности
и авторитета председательствующего в мировом сообществе. Эта активность
пошла по нисходящей в последующие месяцы. Все это еще раз подтверждает
необходимость укрепления начал стабильности, преемственности и последо-
вательности в деятельности председательствующего. Для этого необходима
и соответствующая правовая основа.
ГЛАВА 8
Совет Европейского Союза (СЕС)
8.1. Статус Совета ЕС
Совет ЕС — наиболее активный руководящий институт межнационального
характера в Европейском Союзе. В отличие от Европейского совета, он обладает
почти универсальной компетенцией и полномочиями в масштабе всего инте-
грационного объединения в целом. Конечно, в политической иерархии СЕС,
безусловно, уступает пальму первенства Европейскому совету. В конце концов,
он состоит из министров, а Евросовет — из глав государств и/или правительств.
Однако в иерархии правовых актов, принимаемых институтами ЕС, ситуация
выглядит несколько иначе.
В то время как Евросовет формально лишен законодательных полномочий,
СЕС остается главным законодательным органом ЕС, даже если в рамках общей
законодательной процедуры (ОЗП) он делит свои полномочия с Европарламен-
том. Зато при применении специальной законодательной процедуры (СЗП) Со-
вет остается хозяином положения. Законодательные акты, принимаемые СЕС
или при его участии, занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов
Союза, следуя непосредственно за учредительными договорами.
Договор о реформе, изменяя структуру ЕС и реформируя механизм Союза,
сравнительно незначительно изменяет статус, состав и структуру СЕС и его
компетенцию. Конечно, расширение сферы применения общей законодатель-
ной процедуры и изменения в бюджетном процессе несколько потеснили СЕС
в пользу Парламента. Это обусловлено прежде всего введением и расширением
сферы применения общей законодательной процедуры и упразднением раз-
деления расходов на обязательные и факультативные в бюджетном процессе.
Тем не менее позиция СЕС и в этих областях остается решающей. Роль СЕС при
применении специальной законодательной процедуры остается, безусловно,
доминирующей.
Вместе с тем меняющаяся ситуация в мире, а равно необходимость демо-
кратизации ЕС подталкивает всех участников нормотворческого и бюджет-
ного процесса к более тесному сотрудничеству и поиску взаимоприемлемых