ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2943
Скачиваний: 6
120
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
специальная сфера. Конкурентам ЕК весьма трудно соперничать с Комиссией
также и потому, что в рамках законодательной процедуры проект, исходящий
не от Комиссии, может быть одобрен только при применении усложненной
процедуры голосования. Не будучи законодательным органом, Комиссия, тем
не менее, может активно влиять на законодательный процесс и остается одно-
временно главным распорядительным и исполнительным органом Союза. Объем
и количество подзаконных актов, принимаемых Комиссией, далеко превосходит
число, а порой и значимость, актов, принимаемых другими институтами.
ДР в целом поддерживает принцип сбалансированности наднациональных
и межнациональных элементов в построении и функционировании институ-
циональной системы. Это правило сохранено, несмотря на изменение состава
институциональной системы ЕС. Вхождение в число институтов Европейского
совета заметно повышает удельный вес органов межнационального сотрудниче-
ства. Но это укрепление межнациональных начал в определенной мере уравно-
вешивается правилами функционирования и включением в состав институтов
ЕС наднационального по своей природе Европейского центрального банка,
который до этого оставался лишь органом ЕС.
В институциональную структуру ЕС должны входить согласно ДР в целом
семь институтов. Два из них — Европейский совет и Совет ЕС — состоят из
руководителей национальных государств и как бы представляют в рамках ЕС
национальные интересы, согласуемые с интересами ЕС в целом. Подобная роль
этих институтов предопределяет их место и роль в системе, правовой режим,
полномочия и порядок функционирования.
Пять институтов — Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд ЕС
(Европейская судебная система), ЕЦБ и Счетная палата — относятся к числу над-
национальных органов ЕС. Их члены формально независимы от национальных
властей. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами ЕС
и предписаниями европейского права.
Несколько изменяется баланс политических и специализированных инсти-
тутов. К политическим институтам относятся Европейский совет, Совет ЕС,
Европейский парламент и Европейская комиссия. Три остальных — Суд, ЕЦБ
и Счетная палата — представляют собой специализированные институты. Какая
бы то ни было политическая деятельность представителям этих институтов ка-
тегорически запрещена. Отступление от этого принципа может влечь за собой
самые жесткие дисциплинарные меры вплоть до отрешения от должности. Все
это самым существенным образом влияет на порядок формирования и функ-
ционирование этих институтов.
Договор о реформе, так же как все действовавшие ранее учредительные акты,
дает полный перечень институтов, располагая их в строго определенном порядке.
Это Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комис-
сия, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Счетная палата. В целом такое
121
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
местоположение в системе концептуально оправданно. Реальная значимость
каждого из институтов обусловлена, однако, его ролью и объемом полномочий.
В этой связи специального объяснения требует, очевидно, лишь закрепление
на первом месте в системе институтов Европейского парламента. В решающей
степени это дань европейской конституционной традиции. В современных раз-
витых демократических государствах парламент рассматривается как высший
представительный орган, обладающий верховной властью и выражающий волю
народа. Конечно, на практике такая ситуация не всегда имеет место. Тем более
не так обстоит дело в интеграционном объединении. Европейский парламент не
обладает полнотой власти. Тем не менее именно он, избираемый непосредствен-
но гражданами ЕС, рассматривается на доктринальном уровне как верховный
выразитель их воли и интересов. Возможно, это и задел на перспективу, пусть
и неблизкую. Ведь при каждом радикальном пересмотре учредительных актов
роль Парламента и общий объем его полномочий неуклонно возрастают. Этой
тенденции отвечает и новая структура институтов, предусмотренная ДР.
В настоящей работе сначала рассматриваются политические институты, за-
тем специализированные. Порядок их рассмотрения соответствует реальному
положению и роли каждого из институтов в механизме ЕС.
Следует также обратить внимание на то, что активность и влияние отдель-
ных институтов ЕС может изменяться в зависимости от конкретной ситуации,
складывающейся внутри ЕС и за его пределами. В частности, серьезные потря-
сения, вызванные мировым финансовым и экономическим кризисом, приоб-
ретшим глобальный характер, привели к заметной активизации деятельности
Европейского совета и возрастанию доли международных проблем и решений
по экономическим и финансовым вопросам в общем объеме мер, принимаемых
институтами ЕС. Один из реальных показателей этого — решение декабрьской
сессии 2008 года Европейского совета. На саммите принято, в частности, ре-
шение о создании специального фонда поддержки антикризисных программ
в размере 200 млрд евро (предложение было внесено Комиссией). Рассмотрен
вопрос о мерах по одобрению Лиссабонского договора (в частности пересмотрен
порядок формирования Европейской комиссии) и других мерах, которые могли
бы содействовать успешному проведению референдума в Ирландии. Определена
общая позиция ЕС на последующих международных переговорах об охране
окружающей среды в связи с истечением срока действия Киотского протокола.
Весенний саммит 2009 года почти полностью посвящен проблемам повыше-
ния эффективности антикризисных мер. Ему предшествовали заседания Совета
на уровне министров финансов и изучение проблемы еврогруппы.
Координационная активность институтов ЕС в условиях углубляющегося
мирового кризиса и осложнения экономической и социальной ситуации во мно-
гих странах ЕС заметно возрастает и усиливается. Принятие ДР, уточняющего
статус и компетенцию институтов ЕС, может этому только способствовать.
122
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ГЛАВА 7
Европейский совет
7.1. Статус Европейского совета и его пересмотр
Одно из самых заметных изменений в институциональной системе ЕС со-
стоит в придании Европейскому совету статуса института ЕС. В формально-
правовом плане перемена весьма значительная. На практике изменения
в статусе не столь велики. Европейский совет, остававшийся высшим органом
политического руководства на протяжении всех лет его существования, транс-
формируется в институт, сохраняя одновременно все прерогативы, связанные
с осуществлением политического руководства. Тем не менее перемены, преду-
смотренные ДР, весьма значимы.
Придание Европейскому совету статуса института позволяет более четко
и значимо легитимировать осуществление Евросоветом функций высшего
политического руководителя и арбитра. Вырабатываемые и принимаемые им
решения не только сохраняют характер политической директивы, но и обретают
юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно
государства-члены, которым его решения адресованы, юридически обязаны
их исполнить и обеспечить проведение в жизнь.
Подобная ситуация способна заметно изменить баланс внутри уже сложив-
шегося и устоявшегося треугольника руководящих институтов. Он включал
традиционно Совет ЕС, Комиссию и Европарламент. Европейский совет все
больше выступает в качестве верховного арбитра при определении и проведе-
нии политического курса ЕС. Особенно заметна эта роль при возникновении
кризисных ситуаций. Придание решениям Евросовета обязательной силы еще
больше повышает его роль и значение и делает особенно настоятельным из-
менение его статуса, структуры и порядка деятельности.
Институализация Европейского совета всегда вызывала серьезные опасения
в нарушении устоявшегося баланса и порядка осуществления властных полно-
мочий в ЕС, обеспокоенность их чрезмерной концентрацией в одних руках.
Дабы избежать подобных угроз и рисков, авторы ДР предусмотрели и внесли
ряд ограничений в порядок и сферу осуществления полномочий Евросовета,
имеющих важное значение. Главное из них — запрет Европейскому совету осу-
ществлять законодательные полномочия. Это создает довольно своеобразное
положение. Сам Евросовет в силу своего статуса стоит во главе всего институ-
ционального механизма, но принимаемые им решения не занимают верхнюю
ступеньку в иерархии правовых актов ЕС. Она принадлежит законодательным
актам. А эти последние могут приниматься либо только Советом ЕС, либо со-
вместно с Европейским парламентом. Не менее важен и другой момент. Решения
Евросовета не имеют прямого действия. Но это в свою очередь защищает их от
возможного вчинения исков об аннулировании или исков о причинении вреда.
123
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
И формально, и фактически Европейский совет должен руководить всей
сферой ОИПБ. Однако именно на эту сферу юрисдикция Суда ЕС не распро-
страняется. Одновременно ДР сокращает правовой инструментарий, которым
может пользоваться Евросовет в своей практической деятельности. Все это
порождает неоднозначность в оценке изменения статуса Евросовета. Она в ре-
шающей степени будет зависеть от практики.
7.2. Состав и структура Европейского совета
С самого своего рождения европейский саммит, вызванный к жизни, по
утверждению французских источников, президентом Франции Валери Жи-
скар д’Эстеном, объединил в своем составе национальных руководителей го-
сударств — членов ЕС. На момент создания в 1974 году их было 9. К моменту
официализации Европейского совета на основе Единого европейского акта
1986 года — 12. С 1995 года — 15. В настоящее время, по состоянию на 2009 год, —
27. В состав Евросовета входят главы государств и/или правительств, реальные
носители или главы исполнительной власти всех государств — членов ЕС.
Тем не менее число членов Европейского совета не просто равно числен-
ности государств — членов ЕС. Связано это с тем, что в его состав входят еще
два участника. Ими являются Председатель Европейской комиссии, входивший
и ранее в Совет, а также, в перспективе, Постоянный председатель, пост кото-
рого предусмотрен ДР.
Создание поста Постоянного председателя, несовместимого с национальным
мандатом, — одна из важных новелл, предусмотренных ДР. До введения в дей-
ствие Лиссабонского договора председательствование в Евросовете осущест-
вляется поочередно в порядке ротации главами государств или правительств
в соответствии с заранее одобренным календарем в течение шестимесячного
срока. Его течение начинается с 1 января очередного календарного года и про-
должается до 30 июня того же года. Следующий срок председательствования
начинается с 1 июля и продолжается до 31 декабря. Список и порядок ротации
определены решением Европейского совета.
Ротационный порядок замещения высшей должности в ЕС с годами стал
вызывать все больше споров и довольно острую критику. При этом обычно
обращают внимание и на процессуальные, и на сущностные аспекты проблемы.
Дело в том, что при составе ЕС, например, в 27 государств, как это имеет место
сегодня, каждый новый очередной срок председательствования будет наступать
раз в 13,5 лет. При сохранении ротационного порядка периодичность будет
увеличиваться по мере роста числа членов ЕС. Обеспечивать преемственность
и последовательность осуществления политического курса ЕС в этих условиях
весьма затруднительно.
Немалое влияние на деятельность Председателя Евросовета оказывает и то,
что он остается руководителем исполнительной власти своего государства. Он
124
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
сохраняет свой мандат, sauf imprevu, и при занятии поста Председателя Евро-
совета. Вполне естественно, что он не может уделять постоянное внимание
проблемам ЕС в ущерб решению национальных проблем (впрочем, опыт пред-
седательствования президента Франции Николя Саркози (вплоть по 31 декабря
2008 года), пожалуй, этот довод не подтверждает).
Не менее важно и другое обстоятельство. Каждый вновь вступающий в долж-
ность Председателя лидер обременен грузом национальных проблем и обладает
собственным подходом к определению очередности и значимости проблем
ЕС и порядку их решения. Каждый новый председатель, вступая в должность,
произносит программную речь в Европарламенте. Нередко эти программные
выступления лишь подтверждают отсутствие должной преемственности
в оценке приоритетов деятельности ЕС и вызывают довольно резкую полемику
и критику парламентариев (особенно широко известен в этом отношении казус
Берлускони, программная речь которого в Европарламенте чуть не привела
к политическому кризису).
Неоднократно предпринимались попытки преодолеть этот разрыв в преем-
ственности и усилить последовательность в действиях. Была создана даже весьма
своеобразная система обеспечения такой преемственности путем учреждения
руководящей тройки, в состав которой входили прошлый, настоящий и будущий
председатели. Попытка оказалась в силу ряда причин не очень успешной. Состав
тройки, как, впрочем, и ее назначение, были изменены за счет представителей
бюрократических структур. Однако радикально проблема преемственности
и последовательности в деятельности высшего органа ЕС до принятия Лисса-
бонского договора так и не была решена.
Свои резоны выдвигают и противники учреждения поста Постоянного
председателя Евросовета. Они признают необходимость разделения мандата
Председателя ЕС и осуществления национального мандата. Но, по их мнению,
такой Председатель будет не столь авторитетен и влиятелен, как тот, который
мог как бы опереться на поддержку страны, чьим представителем он являлся.
По мнению некоторых критиков, создание поста Постоянного председателя
усилит бюрократические начала в механизме ЕС, создаст предпосылки для
централизации власти, а следовательно, приведет к ущемлению демократии.
Что выгоднее и эффективнее — сильная или лишь представительская пре-
зидентская власть? (В английском, французском и многих других языках термин
«председатель» и «президент» совпадают. Соответственно, в литературе этих
стран зачастую говорят не просто о Председателе, а именно о Президенте ЕС.)
Мнения разделились. Одни поддержали идею сильной и эффективной власти
Президента. Нечто вроде президентской республики. Другие выступают за
ограничение президентской власти и использование чего-то вроде модели
парламентской республики. В этом случае Президент осуществляет преимуще-
ственно, или даже исключительно, представительские и протокольные функции.