Файл: Entin_L_M_Pravo_Evropeyskogo_Soyuza_2009_2017.pdf

130

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

решений. Юридическим основанием для развития этого взаимодействия служит 
принцип лояльного сотрудничества. Он воплощается, в частности, в системе 
межинституциональных соглашений и  подталкивает к  разработке программ 
долгосрочного сотрудничества применительно к самым различным сферам дея-

тельности (например, долгосрочные финансовые планы, определяющие рамки 
ежегодного бюджетного финансирования, Лиссабонская программа построения 
максимально конкурентоспособной экономики и многие др.). 

От СЕС в  решающей степени зависит также и  возможность применения 

общего постановления, облегчающего сотрудничество институтов и известного 

как «перекидной мостик». Он, в частности, позволяет при определенных услови-
ях заменять специальную законодательную процедуру более демократической 

общей процедурой или требуемое для решения единогласие квалифицирован-

ным большинством.

Наконец, в этом же русле находится и ст. 252 ДФЕС, предусматривающая 

возможность принятия СЕС решения по вопросам, прямо не отнесенным 
к ведению ЕС, если они необходимы для достижения целей и решения задач, 

стоящих перед ЕС и закрепленных в учредительных договорах.

Характеризуя общий статус СЕС, его положение и роль в институциональ-

ной системе, используют чаще всего его функциональную характеристику. Это 
в целом вполне оправданно и прямо вытекает из содержания ст. 16 ДЕС, по-

священной Совету Европейского Союза. 

Следует, однако, иметь в виду, что СЕС при необходимости может брать на 

себя и  исполнительские функции. Конечно, он не располагает в  этом случае 

таким внушительным аппаратом, как аппарат Европейской комиссии. Тем не 
менее можно напомнить, что основная масса решений, принимаемых СЕС, ис-

полняется или подлежит исполнению государствами — членами Союза. Не менее 
важно и  то, что СЕС располагает собственным Генеральным секретариатом, 
который обслуживает не только СЕС, но и Европейский совет. Показательно, что 
Декларация № 17, приложенная к ДР и относящаяся к характеристике права ЕС, 
воспроизводит документ, подготовленный юридической службой именно СЕС. 

Авторитет СЕС, его роль и  влияние обусловлены не только его функ-

циональным предназначением. Во многом они связаны также с тем, что СЕС 

остается органом, обеспечивающим представительство и  защиту интересов 

государств-членов в рамках ЕС и их совместных интересов во вне. Решения, при-
нимаемые СЕС, призваны совмещать и согласовывать интересы как Союза, так 
и государств-членов. За спиной таких решений не только опора на право ЕС, но 
и мощь и поддержка государств-членов, для которых эти решения обязательны. 

8.2. Состав и структура СЕС

В преддверии подписания ДР в  ходе МПК, готовившей проект Договора, 

были высказаны различные предложения об изменении статуса Совета ЕС. 

131

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

В частности, предлагалось учредить законодательный орган ЕС, в рамках ко-
торого СЕС выполнял бы ту же функцию, что и верхние палаты национальных 
парламентов. Он представлял бы интересы государств-членов и  территори-
альных коллективов, как это имеет место в федеративных и даже некоторых 
унитарных государствах.

За предложением, носившим на первый взгляд технический характер, скры-

валась попытка пересмотра всего институционального механизма ЕС. Пред-
ложение не прошло. Пересмотрели, в основном, только процедуру принятия 
решений. Состав и структура СЕС кардинальных изменений не претерпели. 

Однако СЕС привели в  соответствие с  основными направлениями самой 

реформы Европейского Союза. В  ДФЕС закрепили предназначение, состав, 

структуру и принципиальную схему принятия решений (ст. 16 ДЕС, дополненная 

Декларацией № 7 и Декларацией № 9). В ДФЕС определены порядок рассмотре-
ния проектов, выносимых на рассмотрение СЕС, и условия голосования и одо-
брения. Уточнены его взаимоотношения с Евросоветом, Комиссией и другими 

структурами ЕС (ст. 237–243 ДФЕС).

Договор о  реформе подтверждает, что Совет ЕС  — это один единый ин-

ститут, знающий, однако, много ипостасей, т.е. существующий в  различных 
формациях. Иначе говоря, сущность и назначение института едины, а формы 
его бытия многообразны.

Совет состоит из официальных представителей государств-членов мини-

стерского уровня, наделенных полномочиями выступать от имени своих пра-

вительств и принимать обязывающие его страну решения. Каждое государство-

член представлено в  Совете только и  исключительно одним представителем. 

Все попытки некоторых государств, например Бельгии, добиться двойного 
представительства (поскольку рассматриваемый вопрос отнесен национальной 
конституцией к ведению не федерации, а ее субъектов) были решительно от-
клонены Советом. Принцип одно государство — один голос не претерпел из-
менений. Хотя, конечно, при проверке полномочий требование национального 
закона должно быть принято во внимание.

Различные формации Совета образуются в зависимости от сферы или пред-

мета рассмотрения и деятельности СЕС. В соответствии со сложившейся прак-
тикой в работе Совета принимает участие, как правило, тот министр, который 
ведает этим направлением в  составе своего правительства. Если собирается 

Совет по экономическим и финансовым вопросам, то участвуют, соответственно, 

министры экономики и финансов; если Совет по вопросам сельского хозяйства 
и рыболовства — то обычно министр сельского хозяйства и т.п. Однако каких-
либо жестких правил на этот счет ДР не устанавливает. Вопрос наделения 
полномочиями и участия в работе той или иной формации Совета решается 
(или должен решаться, если это федерация) центральным национальным пра-
вительством. Поскольку Совет состоит из министров государств — членов ЕС, 

132

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

его зачастую именуют Советом министров. Но в  официальных текстах этот 
термин не используется.

Два важных структурных вопроса стали предметом дискуссии при подготов-

ке ДР. Во-первых, вопрос о количестве и предметной специализации различных 

формаций Совета. Во-вторых, о порядке председательствования в Совете ЕС. 

Непосредственно в  учредительных актах перечень формаций Совета не 

приводится. Однако некоторые из них упоминаются в связи с осуществлением 

особых функций и организацией работы самого Совета. Это Совет по общим 

вопросам и  Совет по иностранным делам, создание которых предусмотрено 
пунктом 6 ст. 16 ДЕС. Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность 
и единство действий различных формаций Совета. Такая координация необхо-
дима прежде всего потому, что сам Совет полифункционален. Это неизбежно 
приводит к тому, что различные аспекты общих проблем могут рассматриваться 
и по-разному решаться различными формациями. Например, внешние аспекты 

осуществления общих политик и  осуществление самих общих политик при-

менительно к отдельным сферам жизнедеятельности оказываются предметом 
рассмотрения различных формаций Совета. 

Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и единство дей-

ствий различных формаций СЕС. На него возложена также подготовка сессий 

Европейского совета. Совместно с Председателем Евросовета и Комиссией он 
обеспечивает проведение в жизнь принимаемых ими решений.

Совет по иностранным делам (его иногда именуют в литературе Советом 

министров иностранных дел) ведает всеми вопросами, относящимися к внеш-
ним сношениям, включая и ОИПБ.

Учредительные акты содержат также некоторые принципиально важные 

положения, относящиеся к организации работы Совета. Во всех тех случаях, 
когда он участвует в законодательной процедуре, заседания носят открытый, 
публичный характер. Заседания СЕС делятся, таким образом, на две части — от-
крытую и закрытую. Все заседания, связанные с законотворческим процессом, 

открыты для доступа прессы, а материалы заседаний публикуются в открытой 

печати. Все иные заседания по общему правилу носят закрытый характер. Све-
дения об их содержании и принятых решениях публикуются или доводятся до 

сведения общественности самим Советом. 

Согласно ст. 238 ДФЕС Европейский совет утверждает список формаций 

Совета, иных, нежели те, которые упомянуты в самих учредительных актах. 

Решение принимается простым большинством голосов. Опыт функциони-

рования институциональной системы показал, что множественность и  ра-

стущая дробность формаций СЕС снижают его эффективность и порожда-

ют ненужное, а порой вредное соперничество, дублирование и даже неопре-
деленность осуществляемых акций. В 1999 году на сессии Евросовета в Хель-

синки было решено сократить число формаций СЕС до 15. Однако и такое 

133

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

решение оказалось половинчатым, особенно с  учетом намечавшегося рас-
ширения ЕС. В июне 2002 года на саммите в Севилье решено было сократить 
их численность до 9.

Утвержденный в 2002 году перечень формаций СЕС включал:

—

Совет по общим вопросам и иностранным делам;

—

Совет по экономическим и финансовым вопросам;

—

Совет по вопросам юстиции и внутренних дел;

—

Совет по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения и за-

щиты прав потребителей;

—

Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промыш-

ленность, научные исследования);

—

Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энергетики;

—

Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;

—

Совет по вопросам окружающей среды;

—

Совет по вопросам образования, молодежи и культуры.

Новый состав формаций СЕС должен быть утвержден Европейским сове-

том сразу после вступления в силу Лиссабонского договора. Пока можно отме-
тить лишь разделение первой формации Совета на две самостоятельные, хотя 
это не исключает возможности совмещения состава. Такое разделение обуслов-
лено как возрастающим объемом дел, так и особенностями организационной 

структуры. В частности, это касается Совета по иностранным делам, посколь-

ку только в его рамках учреждается и заранее известно и определено постоян-
ное председательствование. Соответствующий пост занимает Высокий пред-

ставитель по ОИПБ.

Перестает собираться СЕС в составе глав государств и/или правительств. 

Необходимость в такой формации отпала в связи с приданием Европейскому 

совету статуса института ЕС.

Вопрос об организации председательствования в СЕС стал отдельным пред-

метом рассмотрения в ходе подготовки ДР. Предлагалось прежде всего изменить 

сроки мандата Председателя. Варианты выдвигались самые разные. От сохране-

ния нынешнего срока и порядка до введения поста Постоянного председателя по 

образцу Евросовета. Предложенные новации в целом не получили поддержку. 
Председатель СЕС будет меняться, как и ранее, каждые шесть месяцев. 

В соответствии с решением Совета от 1 января 2007 года была установлена 

следующая очередность исполнения функций председательствования в Совете:

ФРГ: 01–06.2007; 

Португалия: 07–12.2007;

Словения: 01–06.2008;  

Франция: 07–12.2008;

Чехия: 01–06.2009;  

Швеция: 07–12.2009;

Испания: 01–06.2010;  

Бельгия: 07–12.2010; 

Венгрия: 01–06.2011; 

Польша: 07–12.2011;

Дания: 01–06.2012; 

Кипр: 07–12.2012;

134

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

Ирландия: 01–06.2013;  

Латвия: 07–12.2013;

Греция: 01–06.2014; 

Италия: 07–12.2014;

Литва: 01–06.2015; 

Люксембург: 07–12.2015;

Нидерланды: 01–06.2016; 

Словакия: 07–12.2016;

Мальта: 01–06.2007; 

Соед. Королевство: 07–12.2017;

Эстония: 01–06.2018; 

Болгария: 07–12.2018;

Австрия: 01.06.2019; 

Румыния: 07–12.2019;

Финляндия: 01–06.2020.

Организация самого порядка председательствования претерпела заметные 

изменения. Суть этих перемен состоит в введении системы тройки. Три заранее 
известных последовательно сменяющих друг друга представителя определенных 
государств, председательствующие в СЕС в течение шести месяцев каждый, об-
разуют нечто вроде управляющей коллегии. Ее члены разрабатывают общую 
программу деятельности на весь период их председательствования, т.е. прак-

тически на полтора года. Они оказывают необходимое содействие друг другу 

и особенно функционирующему в данный период Председателю. Цель рефор-
мы — обеспечить стабильность и, главное, преемственность в руководстве СЕС.

Каждая тройка, согласно проекту решения Евросовета, изложенному в Де-

кларации № 9, приложенной к ДР, должна быть определена на основе принципа 
равной ротации государств-членов и с учетом демографического и географи-

ческого разнообразия ЕС. Система тройки распространяется на все формации 
СЕС, кроме Совета по иностранным делам. 

Особенно необходимая стабильность и последовательность в этой области 

деятельности обуславливает учреждение постоянного председательствования.

Этим же объясняется и  выбор в  качестве такого Председателя Высокого 

представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, занимаю-
щего одновременно ex offi

  cio пост Вице-председателя Европейской комиссии.

Представитель государства, председательствующего в данный момент в Со-

вете по общим вопросам, возглавляет одновременно Комитет постоянных 
представителей.

В состав КОРЕПЕР входят все постоянные представители государств-членов, 

аккредитованные при ЕС. Учитывая его статус, полномочия и  опыт деятель-

ности, некоторые авторы характеризуют его как уменьшенную и  постоянно 
действующую копию самого СЕС. Члены КОРЕПЕР обеспечивают устойчивую 

связь институтов ЕС с правительствами государств-членов. Действуя на колле-

гиальной основе, КОРЕПЕР разрабатывает или дает заключение по проектам 
решений, выносимых на рассмотрение СЕС. Он же играет важную роль в их 

осуществлении (особенно применительно к сфере внешних сношений). 

Председательствование во всех вспомогательных органах и комитетах раз-

личных формаций СЕС осуществляет представитель страны, председательству-
ющей в данный момент в СЕС. Председательствование в Комитете по внешней