ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2938
Скачиваний: 6
135
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
политике и политике безопасности осуществляет Высокий представитель по
иностранным делам и политике безопасности.
8.3. Полномочия и порядок деятельности СЕС
Компетенция СЕС носит универсальный характер и в той или иной степени
распространяется на все основные сферы жизнедеятельности ЕС. Это, конечно,
не означает, что СЕС может подменять собой другие институты, органы или
организации и самостоятельно осуществлять их функции. Однако он обладает
такими полномочиями, которые самым непосредственным образом позволяют
ему влиять на функционирование всего механизма ЕС в целом. К числу таких
полномочий относится, например, деятельность СЕС в качестве законодатель-
ного органа.
Наиболее важные полномочия Совета ЕС закреплены в ДЕС. Согласно ст.
16 этого Договора «Совет совместно с Парламентом осуществляет законодатель-
ные и бюджетные функции. Он определяет политики и координирует их осущест-
вление в соответствии с условиями, предусмотренными договорами». Конечно,
приведенная статья содержит лишь самую общую характеристику полномочий
СЕС. Но она достаточно четко определяет сферу ведения СЕС, его предназначе-
ние и круг основных полномочий. Для того чтобы раскрыть каждую из них, не-
обходимо обратиться прежде всего к законодательству и практике их реализации.
Формула, согласно которой СЕС и Европарламент совместно осуществля-
ют законодательные функции, соответствует реальному положению дел лишь
отчасти. Действительно, в рамках общей законодательной процедуры проект
законодательного акта считается принятым, если он одобрен в идентичной ре-
дакции каждым из созаконодателей — СЕС и Парламентом. Верно и то, что ДР
заметно расширил сферу применения общей законодательной процедуры. Тем
не менее следует иметь в виду, что эта процедура применяется только в том слу-
чае, если ее использование прямо предусмотрено учредительным актом. При-
менение в отдельных случаях статьи, содержащей «перекидной мостик», может
расширить сферу применения ОЗП. Но и в данном случае такое решение воз-
можно только при его единогласной поддержке членами СЕС.
Не менее важно и другое обстоятельство. Законодательные акты ЕС прини-
маются не только в рамках ОЗП, но и при помощи специальной законодательной
процедуры. Формально к такому способу законотворчества может прибегнуть
каждый из созаконодателей. В действительности это не так. Постатейный ука-
затель на применение ОЗП не оставляет сомнений в том, что полным хозяином
положения в этой области остается Совет. Правда, в некоторых конкретных
случаях Совет обязан запрашивать согласие (именно согласие, а не консульта-
тивное заключение), но это, скорее, исключение, нежели правило.
В рамках общей и специальной процедур немаловажное, если не решающее,
значение приобретает порядок голосования в Совете. Общего критерия нет.
136
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Конкретные указания на форму и условия принятия решения предлагаются
учредительными актами на постатейной основе.
Во всех случаях, когда имеет место голосование на основе принципа едино-
гласия, каждое государство, представленное в Совете, имеет один голос незави-
симо от каких-либо иных количественных показателей. Единогласие считается
достигнутым, если никто из членов Совета не голосовал против. Каждый член
Совета обладает правом делегирования своего голоса другому члену Совета.
Однако возможно получение лишь одного делегированного голоса. Простое
большинство исчисляется от количества присутствующих и участвующих в го-
лосовании. Принятым считается решение, собравшее наибольшее количество
голосов. Посредством такого голосования принимается Внутренний регламент
Совета и решаются различные процедурные вопросы.
Более сложно решается проблема при использовании квалифицированного
большинства. В его основе лежит принцип двойного большинства. Порядок его
определения и применения закрепляется в ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС и детали-
зируется в Протоколе о переходных постановлениях.
Согласно системе, одобренной Ниццким договором 2001 года, каждое
государство-член наделялось определенным числом взвешенных голосов. Для
получения необходимого большинства требуется поддержка абсолютного
большинства государств, обладающих суммарно не менее чем 55% взвешенных
голосов. Такой порядок временно сохраняется и после вступления ДР в силу
вплоть до 1 ноября 2014 года. Система, подлежащая применению, после этой
даты предполагает принципиально иную схему двойного большинства. Со-
храняется требование определенного минимума числа голосов членов Совета.
Однако взвешенные голоса упраздняются. Вместо них используется числен-
ность населения. Для получения соответствующего большинства необходима
поддержка 55% членов Совета, участвующих в голосовании и представляющих
не менее чем 65% населения. После непродолжительного переходного периода
с 1 ноября 2014 года по 31 марта 2017 года новая система определения и под-
счета квалифицированного большинства с 1 апреля 2017 года окончательно
вступает в силу (детальное описание каждого из этапов и соответствующего
большинства и блокирующего меньшинства дается в Протоколе о переходных
постановлениях и Декларации № 7).
Специально оговорена конкретная процедура принятия решения Советом
в зависимости от того, кем осуществляется право законодательной инициативы.
Новые учредительные акты подтверждают принадлежность права законодатель-
ной инициативы Европейской комиссии. В случае если законопроект касается
вопросов внешней деятельности, он может вноситься Высоким представителем
по иностранным делам и политике безопасности, причем как единолично, так
и совместно с Комиссией. Специальным правом законодательной инициативы
наделяется также Европейский центральный банк, приобретающий статус
137
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
института. Он осуществляет это право в пределах своей компетенции. Во всех
названных случаях действуют общие правила рассмотрения и голосования.
В любых иных случаях процедура принятия решения резко усложняется. В част-
ности, для одобрения проекта, представленного кем-то другим, необходима
его поддержка не менее чем 72% членов Совета, участвующих в голосовании,
представляющих не менее 65% населения.
Совет ЕС не является постоянно действующим органом. ДР не определяет
ни периодичность, ни продолжительность его заседаний. Различные формации
Совета собираются по мере необходимости. Практика предшествующих лет
подтверждает, что заседания носят, как правило, непродолжительный харак-
тер (1–2 дня). В течение одного календарного года проводится в среднем около
350 заседаний СЕС, проходящих в разных формациях. В случае необходимости
действующим Председателем СЕС могут быть созваны чрезвычайные заседания
Совета в формации, определяемой предметом рассмотрения. Так, в связи с рез-
ким обострением финансового и экономического кризиса в октябре 2008 года
было созвано экстренное заседание Экофин (Совета по экономическим и фи-
нансовым вопросам) в целях принятия экстренных мер по противодействию
кризису. С созданием управляющей тройки намечается сформировать общую
программу деятельности различных формаций СЕС и в известной мере упо-
рядочить и программировать его работу на перспективу. Предполагается также,
что все соответствующие правила, определяющие условия созыва различных
формаций, как, впрочем, и их перечень, будут уточнены с вступлением ДР в силу.
Пока можно лишь еще раз отметить, что список формаций и подлежащие при-
менению процессуальные положения будут утверждены Европейским советом
простым большинством голосов.
Характеризуя практическую деятельность СЕС, следует подчеркнуть, что
именно он рассматривает и принимает обязательные решения по всем вопро-
сам внутренней и внешней политики Союза. Причем применительно к общим
политикам, находившимся в ведении Сообществ, СЕС в значительной мере
осуществляет свои полномочия совместно с Комиссией на основе ее предло-
жений. Новые направления деятельности в рамках формируемого Простран-
ства свободы, безопасности и законности также регулируются и управляются
в значительной мере совместно Советом и Комиссией. Напротив, сфера ОИПБ
в том виде, как она определена и закреплена в ДЕС, в решающей степени регу-
лируется Советом, им направляется, контролируется и реализуется. Высокий
представитель по ОИПБ, назначенный Евросоветом, остается одновременно
органом Совета ЕС.
В условиях мирового финансового и экономического кризиса наблюдается
заметная активизация деятельности СЕС и особенно тех его формаций, которые
разрабатывают решения, призванные способствовать преодолению кризисных
явлений. Показательно в этом отношении специальное заседание Экофин, про-
138
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
веденное в феврале 2009 года, по вопросу о повышении эффективности анти-
кризисных мер. Общему собранию министров финансов государств — членов
ЕС предшествовало заседание еврогруппы (т.е. тех же министров по странам,
чьей национальной валютой является евро), а основной доклад на СЕС был
представлен министром финансов Люксембурга, осуществляющим функции
председателя еврогруппы. Решения, принятые СЕС, предопределили и решения
Европейского совета, сессия которого с той же повесткой дня также состоялась
в феврале 2009 года.
ГЛАВА 9
Европейская комиссия
9.1. Статус Европейской комиссии
Европейская комиссия (ЕК) — один из главных институтов наднациональ-
ного характера. Ему принадлежит ведущее место в системе управления делами
ЕС. Комиссию нередко и вполне оправданно называют мотором европейской
интеграции.
В рамках ДР общий статус, порядок формирования и структура ЕК, основы
ее компетенции и условия осуществления определяются прежде всего в ст. 17
ДЕС и в ст. 244–250 ДФЕС. Они детализируются и дополняются в Декларации №
10 и Декларации № 11. Два последних документа определяют подход и условия
реализации программы обновления и изменения состава и порядка функцио-
нирования реформированной ЕК.
Европейскую комиссию в популярной, а иногда и в научной литературе
зачастую сравнивают с институтом правительства, существующим в каждом
национальном государстве. Такое сравнение справедливо лишь отчасти. Дей-
ствительно, по своему статусу, месту и роли в механизме ЕС, по многим иным
характеристикам ЕК схожа с правительством государства. Однако в ЕС полно-
стью отсутствует один из важнейших атрибутов ответственного правления —
формирование ЕК на партийно-политической основе.
В ходе дискуссий, имевших место при подготовке ДР, было внесено пред-
ложение об избрании Председателя Комиссии из числа лиц, представляющих
партию, одержавшую победу на выборах в Европейский парламент. В случае
принятия такого предложения существенно изменялась бы и сама процедура
формирования Комиссии. Это предложение в целом не получило поддержки.
Оно явно было ориентировано на использование федеративной модели устрой-
ства ЕС. В ДР оставили лишь указание на учет итогов парламентских выборов
при выдвижении кандидата на пост Председателя ЕК.
ДР тем самым подтвердил роль европейских политических партий, но даль-
139
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ше этого дело не пошло. Насколько будут учтены при выдвижении кандидата
на пост Председателя ЕК его политические пристрастия и ориентация, связи
с партийным большинством в Парламенте, покажет лишь будущая практика.
Юридически обязывающая к этому формула в ДР отсутствует. Пожелание, тем
не менее, официализировано.
Главное предназначение ЕК, и это еще раз подтверждает Договор о реформе,
состоит в продвижении и защите общих интересов ЕС. В этих целях Комиссия
предпринимает все необходимые меры. Их достижению служат все ее инициативы.
Формула «общий интерес» носит, конечно, весьма расплывчатый характер.
Ее можно трактовать по-разному. Общим может быть интерес, который под-
держивают все государства — члены ЕС. В этом случае можно ориентироваться
на решения, принимаемые совместно всеми участниками интеграционного
процесса. Общим может быть также интерес, который основан на общности
целей и задач ЕС.
С правовой точки зрения наличие общих интересов обусловлено привержен-
ностью ЕС единой системе ценностей. Они реализуются посредством механизма
ЕС, в основе построения и функционирования которого лежат общие принципы,
реализуемые институциональной системой. Свое конкретное проявление при-
менительно к ЕК они находят в ее деятельности, направленной на обеспечение,
закрепление и осуществление целей, задач и принципов, сформулированных
и гарантированных учредительными актами. Именно с этой точки зрения
определяется предназначение ЕК в основополагающих договорах.
На первый взгляд, создается впечатление, что ДР не вносит почти ничего
нового в статус и порядок функционирования ЕК. Это, казалось бы, подтверж-
дает и текст соответствующего раздела ДФЕС. За исключением одной ст. 244, все
остальные почти дословно воспроизводят даже не Конституционный проект,
а Договор об учреждении Сообщества. Тем не менее перемен в действительности
довольно много. В основном они приходятся на изменения, закрепленные в ДЕС.
Это отчетливо можно проследить на порядке формирования и структурирова-
нии ЕК, определении ее состава и круге полномочий. Правда, многие из новелл
подлежат осуществлению не сиюминутно. Их реализация растянута во времени.
Это, скорее, пока лишь программа изменений. Тем не менее существенно важ-
ная новация состоит не в этом. Она касается правовой основы осуществления
Комиссией своих полномочий. Эти перемены не особенно значимы, но они
весьма важны для характеристики статуса ЕК.
Речь идет о наделении ЕК полномочиями исполнительного органа ЕС. Для
того чтобы разобраться в проблеме, необходимо проследить, хотя бы очень
кратко, ее генезис. Еще в рамках ЕОУС на основе Парижского договора 1951 года
был создан Высокий управляющий орган, который сосредоточил в своих руках
полномочия по принятию и исполнению обязательных решений. Это был над-
национальный по своей природе институт. С подписанием Римских договоров