Файл: Entin_L_M_Pravo_Evropeyskogo_Soyuza_2009_2017.pdf

140

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

1957 года объединение в руках единого института функции принятия решений 

и  их исполнения сохраняется. Однако полностью изменяется конфигурация 
их осуществления. Носителем этих полномочий становится Совет — орган не 
наднационального характера, а межнационального сотрудничества. Комиссия 
Европейских сообществ, образованная в 1965 году в качестве единого органа 
всех трех сообществ (отсюда аббревиатура КЕС, которая иногда используется и в 
настоящее время) и являвшаяся наднациональным институтом, собственными 
полномочиями по исполнению решений не располагала. Она осуществляла 
исполнительские функции не в  силу своей собственной природы как орган 
управления, а только по уполномочию Совета. 

Закрепленная в  Договоре о  Сообществе схема  — Совет решает и  Совет 

обеспечивает исполнение — оказалась весьма трудной для осуществления на 

практике. Совет не является постоянно действующим органом. Созданный 
при нем аппарат, ведущее положение в котором занимал Генеральный секре-

тариат, при всей его важности не обладал ни должными полномочиями, ни 
кадровыми и  материальными ресурсами. Вполне естественно, что составить 

реальную конкуренцию главному управленческому органу и его обширному 

административному аппарату он не мог. В результате реальные исполнитель-
ские полномочия на практике сконцентрировались не в руках Совета, а в руках 
Комиссии. Учредительный договор, подписанный в Риме 25 марта 1957 года, 
формально не пересматривался в  течение 30  лет. Однако де-факто получает 

распространение презумпция, согласно которой все решения Совета, если иное 
в них не предусмотрено, исполняются Комиссией. 

Окончательное решение проблемы содержится в  ДР. Он признает за Ко-

миссией статус исполнительного органа ЕС. Соответствующие полномочия он 

осуществляет не по уполномочию Совета, а в силу своей собственной природы, 
своего собственного юридического статуса. Ситуация с формально-правовой 
точки зрения существенным образом меняется. Отныне самостоятельное испол-

нение решений самим Советом становится исключением, Комиссией — прави-
лом. Комиссия не только де-факто, но и де-юре превращается в исполнительно-
распорядительный орган ЕС.

Характеризуя изменения, которые вносит ДР в статус Комиссии, можно отме-

тить еще один нюанс. Новые учредительные акты, воспроизводя и подтверждая 

ранее уже принятые правила, одновременно уточняют, а порой и ужесточают 
их применение. Один из самых наглядных тому примеров — осуществление 

Комиссией права законодательной инициативы.

ДР не просто подтверждает наличие у Комиссии, как это было в прошлом, 

права законодательной инициативы. Он устанавливает, что это исключительное 
право ЕК, которым она обладает почти монопольно. Лишь в особых случаях 
это право в порядке дополнения предоставляется Высокому представителю по 

общей иностранной политике и  политике безопасности, действующему еди-

141

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

нолично или совместно с ЕК, и Европейскому центральному банку. Каждому 
в пределах его компетенции.

Исключительное право законодательной инициативы Комиссии детализи-

руется в постановлениях, относящихся к самой законодательной процедуре. 

В  соответствии с  новым порядком, устанавливаемым ДР, для одобрения 
проекта, вносимого ЕК (или Высоким представителем по ОИПБ, или ЕЦБ 
в  пределах их сферы ведения), устанавливается гораздо более льготный 
порядок рассмотрения и принятия решений. Для достижения квалифици-

рованного большинства вводятся разные пороговые значения, которые на-
прямую зависят от статуса субъекта права. Они составляют 55% от общего 

числа членов Совета, участвующих в голосовании, если проект вносит ЕК 

(или Высокий представитель, или ЕЦБ). В иных случаях этот порог равен 
72% (ст. 238 ДФЕС).

Наконец, к сказанному можно добавить, что акты, принимаемые ЕК в ре-

зультате применения процедуры делегирования полномочий, могут обретать 

статус законодательных актов. Таким образом, Комиссия может участвовать 

в осуществлении законодательных полномочий ЕС не только как инициатор 
проектов, но в определенной мере и как созаконодатель (заметим, что опыт мно-
гих государств-членов, например Франции, свидетельствует о весьма широком 
использовании процедуры делегированного законодательства).

Высказанные в  ходе подготовки проекта ДР предположения, что новый 

учредительный договор ослабит позиции Европейской комиссии, вряд ли вы-
глядят достаточно обоснованными. Тем не менее соответствующие опасения 

оказали определенное воздействие на некоторые положения Договора о рефор-

ме. Особенно это заметно в тех постановлениях, которые относятся к порядку 

формирования и структурированию ЕК.

9.2. Порядок формирования, состав 

и структура Европейской комиссии

В Лиссабонском договоре именно этим аспектам построения и деятельности 

ЕК уделено особое внимание. Связано это с целым рядом причин. Необходимо 
было добиться повышения эффективности работы институтов и администра-
ции, особенно в условиях расширяющегося Союза, роста неоднородности его 

рядов и усложнения внешних и внутренних условий функционирования ЕС. 

Следовало также учесть уроки провального референдума по Конституционному 

договору и  смягчить острую критику в  адрес «евробюрократии». Это пред-

ставлялось особенно важным, поскольку именно ЕК для многих европейцев 
служит ее олицетворением. Для этого требовалось, по возможности, усилить 

элементы гласности и открытости в ее построении и деятельности. Наконец, 
нужно было юридически оформить и закрепить те изменения в построении ЕК, 
которые были обещаны еще со времен Ниццкого договора 2001 года. Предпри-

142

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

нятые в этом направлении усилия при подготовке Конституционного договора 
реализовать не удалось. Все это объясняет, почему при подготовке ДР именно 
этот круг проблем оказался в  центре внимания при разработке программы 

совершенствования институтов вообще и ЕК в особенности.

Деятельность Европейской комиссии ввиду ее постоянного присутствия во 

всех начинаниях и акциях ЕС всегда привлекала пристальное внимание обще-

ственности и  СМИ. В  1999  году некоторые члены Комиссии были уличены 

в  серьезных упущениях и  даже финансовых злоупотреблениях. Под угрозой 
импичмента председатель ЕК Сантер и, соответственно, вся Комиссия подали 
в отставку. Возникла потребность в радикальных и неотложных реформах.

Частично они были осуществлены на базе Ниццкого договора 2001  года. 

Одновременно была намечена программа дальнейших преобразований, которая 

должна была затронуть всю структуру ЕС. В концентрированном виде она была 
изложена в проекте Конституции для Европы, а после его неудачи во многом 
воспроизведена в ДР.

Изменения в порядке формирования и структуре ЕК в решающей степени 

связаны с переменами в составе ЕС. Первоначально, когда Европейские сообще-
ства включали всего шесть государств, проблемы структурирования Комиссии 

были связаны не с определением ее численности, а, скорее, с распределением 
мандатов между государствами-членами. Вплоть до расширения ЕС в 2004 году, 
когда число членов ЕС достигло 25 государств, сохранялись первоначально уста-
новленные порядок формирования и структура Комиссии. Ведущие государства 
ЕС, к  числу которых принадлежат Франция, ФРГ, Италия, Великобритания 
и Испания, располагали двумя мандатами в Комиссии. Остальные государства 
имели по одному. В результате вплоть до последнего крупного расширения Ко-
миссии, включая Председателя, насчитывалось 20 комиссаров (так официально 
именуются члены ЕК).

Сохранение прежнего порядка формирования и состава ЕК требовало кор-

ректировки. При достижении Европейским Союзом планки в 25, а тем более 
в  27  государств-членов, Комиссия превращалась в  сравнительно аморфный 
и трудноуправляемый орган. При подготовке Ниццкого договора 2001 года после 

острых споров и разногласий было найдено компромиссное решение. Ведущие 

государства отказались от преимущества в два мандата. Каждое государство — 

член ЕС оставляло за собой только одно место в Комиссии. Эта уступка на уровне 

Комиссии была сбалансирована системой взвешенных голосов в рамках Совета. 
Ведущие государства — члены ЕС получали как бы соответствующую компен-

сацию за счет численности взвешенных голосов (о распределении взвешенных 

голосов и изменении процедуры принятия решений в Совете, основанной на 
Ниццком договоре, и последующем изменении этой процедуры см. главу 7).

Одновременно было принято решение о  том, что впредь до увеличения 

численности ЕС до 27 государств будет продолжать действовать правило: одно 

143

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

государство — один мандат в Европейской комиссии. После достижения чис-
ленности в 27 или более государств ему на смену должен прийти ротационный 
принцип формирования ЕК. Он предусматривает, что новый состав Комиссии 
будет включать не более ⅔ от общего числа государств-членов. Еще при под-
готовке Конституционного договора была предпринята попытка уточнить эту 

формулу. Предлагались самые различные решения. Согласно одному из них 

в состав ЕК вводились по одному представителю от каждого государства, однако 
все комиссары делились на две категории: полноправных членов и членов с со-
вещательным голосом. По другой версии разделить комиссаров предлагалось 
на две категории, известные в национальном конституционном праве: мини-

стры — члены кабинета и секретари или министры с портфелем и без портфеля. 

Предложения приняты не были. С прекращением Конституционного процесса 

решение вопроса перешло в ведение межправительственной конференции, рас-

сматривавшей проект ДР.

Согласно новому Договору о реформе вплоть до 31 октября 2014 года, т.е. 

в течение двух ближайших легислатур, сохраняется современный порядок: одно 
государство — один представитель в ЕК. Таким образом, окончательное решение 

откладывается на весьма длительный срок. Более того, в течение этого периода 
Европейский cовет может вновь вернуться к вопросу и пересмотреть решение 
о численном составе ЕК. Впрочем, коррективы внесли, не дожидаясь 2014 года. 
На декабрьском саммите 2008  года при обсуждении вопроса о  возможности 

проведения повторного референдума по ДР в Ирландии было решено сохранить 
на будущее прежнюю схему представительности в ЕК: одно государство — один 
мандат (тем самым пытаются устранить опасения ирландцев, что именно их 

страна станет объектом маргинализации и не будет обладать мандатом в составе 

ЕК. Таким образом как бы досрочно реализуется ст. 244 ДФЕС, которая уста-
навливает, что система назначения комиссаров будет определена Европейским 

советом, принимающим решение на основе единогласия).

Всеобъемлющего ответа на вопрос о том, как именно будет осуществляться 

выдвижение и назначение членов ЕК после вступления в силу ДР, ни ДЕС, ни 
ДФЕС не дают. Пока решаются только отдельные прикладные проблемы. В част-
ности, как и в каком порядке распределить портфели в условиях установленного 

численного состава ЕК. Никаких четких ориентиров и критериев право ЕС не 

устанавливает. Конкретные решения по каждому из кандидатов принимаются 
путем переговоров и в рамках уже установившейся и применяемой десятиле-
тиями процедуры.

ДР сохраняет пятилетний срок полномочий ЕК. Он подтверждает несовме-

стимость мандата комиссара с занятием какой-либо иной должности, будь то на 

штатной основе или на общественных началах. Кандидаты в состав ЕК должны 

отвечать определенным критериям и требованиям. К их числу отнесено облада-

ние высоким уровнем компетентности, признанной репутацией приверженца 

144

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

интеграции, самостоятельностью и независимостью. На практике выдвигаемые 
кандидаты — это чаще всего лица, которые занимали в прошлом высокие государ-

ственные посты в своих странах. Кандидаты в состав ЕК выдвигаются националь-

ными правительствами. Нередко это бывшие главы правительств или министры.

При осуществлении своего мандата комиссары не должны испрашивать 

или получать инструкции от своих национальных властей, а равно иных ин-

ститутов, органов и организаций. В свою очередь государства, выдвинувшие 

их в  члены ЕК, обязаны воздержаться от дачи им своих указаний. Наруше-
ние статуса комиссара может влечь за собой досрочную принудительную от-

ставку члена Комиссии.

Сохраняя прежний численный состав ЕК, Договор о  реформе существен-

но изменяет порядок формирования Комиссии. Пакетное назначение Предсе-
дателя и  членов Комиссии ликвидируется. Пока сохраняется порядок, закре-
пленный в Ниццком договоре 2001 года. Новая процедура формирования ЕК, 
предусмотренная ДР, вступит в силу лишь с 1 ноября 2014 года. Предполага-

ется, что она будет применена после очередных парламентских выборов, кото-

рые состоятся в этом году.

Согласно вновь устанавливаемым правилам эта процедура должна включать 

в себя целый ряд последовательных действий.

Первый этап

  — назначение Председателя Комиссии. Соответствующий 

кандидат предлагается Европейским советом. Решение о  выдвижении при-
нимается квалифицированным большинством голосов. Применяется порядок 
голосования, предусмотренный для вынесения соответствующих решений 
в Европейском cовете и Совете ЕС (принцип двойного большинства). Выдви-
жению предшествует проведение необходимых консультаций. Должны быть 
приняты во внимание также итоги предшествующих парламентских выборов.

Официально выдвинутый кандидат предстает перед Европарламентом. По 

итогам проведенного в Парламенте обсуждения вопрос об избрании Председа-

теля ЕК ставится на голосование. Считается избранным кандидат, получивший 

поддержку абсолютного большинства парламентариев. В случае если предло-
женный претендент не соберет необходимого большинства голосов, Евросовет 
в течение одного месяца должен предложить нового кандидата. Процедура об-

суждения и голосования повторяется (очевидно, до тех пор, пока не будет по-

лучен искомый результат. Оговорок на этот счет в Договоре нет).

Второй этап

 формирования Комиссии — это подбор и утверждение ее пер-

сонального состава. Он проводится в  рамках Европейского совета при непо-
средственном участии вновь избранного Председателя ЕК. Поскольку все во-

просы, связанные с персональным назначением, входят в компетенцию Евросо-
вета, именно он, очевидно, и будет решать окончательно все возникающие во-
просы. Однако соответствующие назначения им производятся только на осно-
ве заключения Европарламента.