ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2934
Скачиваний: 6
145
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
При участии Председателя должен проходить персональный отбор кан-
дидатов. Распределение мандатов между членами Комиссии также отнесено
к компетенции Председателя ЕК. Это правило не распространяется, однако, на
Высокого представителя по ОИПБ, назначаемого Евросоветом с учетом мнения
Председателя ЕК. Высокий представитель занимает свой пост в Комиссии ex-
offi
cio и наделяется статусом Вице-председателя ЕК.
В соответствии со сложившимся обыкновением, каждый кандидат на тот или
иной пост в Комиссии представляется соответствующему постоянному коми-
тету Парламента. О том, что это своего рода «допрос с пристрастием», можно
судить хотя бы по тому факту, что при формировании Европейской комиссии
в 2004 году после слушаний в Парламенте, предваряющих назначение его членов,
были заменены шесть претендентов на места в Комиссии ЕС.
Третий этап
состоит в официальном назначении Комиссии. Вновь сформи-
рованная Европейская комиссия предстает перед пленумом Парламента. Пред-
седатель ЕК излагает ее программу деятельности на предстоящий период. Ко-
миссия, получившая нечто вроде инвеституры Парламента, официально назна-
чается Европейским советом. Соответствующий акт публикуется в Официаль-
ном вестнике Европейского Союза. Процедура формирования и вступления
в должность на этом завершается.
Отдельно регулируется Договором о реформе замещение досрочной вакан-
сии. Освободившийся пост замещает на оставшийся срок представитель той
же страны. Постановление о назначении (или отказе в нем) выносит Совет по
согласию Председателя ЕК после консультации с Парламентом.
Определенные изменения вносит ДР в структуру ЕК. До вступления Договора
в силу Комиссия должна включать в себя Председателя, двух Вице-председателей
и 24 члена. Наиболее значительные перемены связаны с расширением полно-
мочий Председателя ЕК и введением в ее состав Высокого представителя по
общей иностранной политике и политике безопасности.
Председатель ЕК все больше утверждается в роли не только администра-
тивного главы коллегии комиссаров, но и политического руководителя Комис-
сии. Он участвует в отборе членов Комиссии при ее формировании, определяет
внутреннюю структуру ЕК, назначает Вице-председателей Комиссии (за исклю-
чением Высокого представителя по ОИПБ). Он распределяет портфели между
членами ЕК и может изменять это распределение по своему усмотрению. Пред-
седатель, если находит это обоснованным и нужным, может потребовать до-
срочного ухода в отставку члена Комиссии. Иерархическая зависимость и со-
подчиненность становится все более очевидной.
О политической роли Председателя свидетельствует то обстоятельство, что имен-
но он определяет политические рамки деятельности Комиссии. Он обеспечивает един-
ство и целостность действий ЕК. Наконец, он несет общую ответственность за дея-
тельность Комиссии. В случае его отставки уходит в отставку и вся Комиссия в целом.
146
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Председатель ЕК участвует в работе Европейского совета. Наряду с его
Председателем и Высоким представителем по ОИПБ он представляет ЕС
в международных отношениях. Председатель сам непосредственно может уча-
ствовать в переговорном процессе и подписывать соответствующие документы.
По-новому структурирует ДР положение и роль Высокого представителя по
ОИПБ. Он фактически заменяет собой предусмотренного Конституционным
проектом Министра иностранных дел ЕС (пост последнего был упразднен,
так и не будучи занятым). Однако статус Высокого представителя отличается
определенным своеобразием.
Высокий представитель назначается Европейским советом квалифици-
рованным большинством голосов с согласия Председателя ЕК. Он по праву
становится членом Комиссии и ее Вице-председателем. Он занимает также
пост Постоянного председателя Совета по иностранным делам. Своеобразие
статуса Высокого представителя в том, что он выступает одновременно орга-
нами Комиссии и Совета.
На Высокого представителя возлагается проведение общей иностранной
политики и политики безопасности. Он вносит предложения, относящиеся
к выработке и проведению в жизнь как этой политики, так и общей политики
обороны и внешней безопасности. Будучи Вице-председателем ЕК, он призван
обеспечивать единство и сплоченность действий при осуществлении внешней
политики ЕС. Его компетенция распространяется и на все те области внешних
связей, которые относились ранее к ведению Сообществ.
Высокий представитель остается Генеральным секретарем и возглавля-
ет, соответственно, аппарат, обслуживающий нужды Европейского совета
и Совета ЕС. Под его началом создается и работает соответствующий внеш-
неполитический аппарат. Нынешний пост комиссара по иностранным делам
упраздняется.
9.3. Компетенция Европейской комиссии
Компетенция ЕК определяется ее статусом выразителя и защитника общих
интересов ЕС, ее полномочиями как исполнительно-распорядительного органа
и органа управления. Основные полномочия Комиссии закреплены в ст. 17 ДЕС.
С некоторой долей условности их можно свести к пяти группам.
Во-первых
, обеспечение соблюдения и проведения в жизнь постановлений
учредительных договоров и осуществление инициатив, предпринимаемых
в этих целях.
Во-вторых
, контроль за соблюдением права ЕС, участие в правотворческой
деятельности.
В-третьих
, осуществление функций руководства, координации и управле-
ния в сфере внутренней политики.
В-четвертых
, полномочия в финансово-бюджетной сфере.
147
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В-пятых
, компетенция в сфере внешних сношений.
Рассмотрим вкратце каждую из этих групп полномочий.
Первая группа
полномочий включает контроль за строгим и неуклонным
исполнением учредительных актов. Это, собственно, одно из главных направ-
лений реализации и защиты общих интересов ЕС. Вступая в Союз, все его
члены принимают соответствующие обязательства. В силу общих принципов
ЕС и особенно принципа лояльности все государства-члены обязаны не только
честно и добросовестно осуществлять принятые обязательства, но и не пред-
принимать никаких действий, способных нанести ущерб общим интересам ЕС.
Европейская комиссия аккумулирует, обобщает и анализирует все сведения,
относящиеся к состоянию дел в ЕС. В суммарном и концентрированном виде их
оценка дается в ежегодном докладе ЕК о положении дел в ЕС (там же приводится
хронология основных событий отчетного периода). Во всех случаях констатации
нарушения или возникновения ситуации, создающей угрозу интересам ЕС со
стороны государств — членов ЕС, Комиссия принимает свое мотивированное
заключение. Оно доводится до сведения заинтересованных государств. При
необходимости и отсутствии должной реакции соответствующее заключение
может быть предано гласности и опубликовано. Одновременно ЕК предлагает
свое решение возникших проблем и преодоления кризисных явлений (одно из
последних фундаментальных предложений было сформулировано ЕК в целях
принятия мер по поддержанию экономики ЕС в условиях кризиса).
В случае возникновения особо острых и опасных ситуаций, связанных с на-
рушением основных ценностей и принципов ЕС, Комиссия (так же как и Пар-
ламент или государства-члены) может инициировать применение специальной
процедуры политического контроля. Порядок ее осуществления закреплен в ст.
7 ДЕС. Опыт ЕС показывает, что даже одно намерение такого рода со стороны
ЕС может способствовать разрешению кризисной ситуации.
Опыт ЕС также подтверждает, что именно ЕК выступает по общему
правилу главным разработчиком конкретных инициатив и программ дея-
тельности как оперативного, так и долгосрочного характера. Они обычно
излагаются в документах ЕК и особенно в публикуемых ею Белых (концепции,
идеи) и Зеленых (конкретные проекты) книгах. ЕК подготавливает также
обширные информационные документы (коммюнике, декларации, заявления
и др.), открытые и доступные широкой общественности. Они публикуются.
С ними можно знакомиться в информационных центрах ЕС (один из них
функционирует в МГИМО (У) и представительствах ЕС, а также на интернет-
сайтах — http//europa.eu.int/).
Вторая группа
полномочий ЕК связана с осуществлением компетенции
в области правотворческой и правоприменительной деятельности. Эта сфера
активности исполнительно-распорядительного органа обусловлена и связана
с особенностями формирования и юридической природой ЕС. Нормативно-
148
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
правовые акты, принимаемые ЕК, образуют основной массив норм вторичного
права ЕС.
Европейский Союз обладает собственной автономной правовой системой
и собственными судебными органами. Однако он не располагает правопри-
менительным аппаратом. Между тем нередко нормативно-правовые акты
Союза, а порой и постановления судебных органов адресуются непосредственно
государствам — членам ЕС. Это достаточно четко проявляется в специфике
нормативно-правовых актов Союза.
Согласно ДЕС таковые могут быть трех видов: регламенты, директивы
и решения (в отличие от ситуации, которая сложилась в рамках сохраняю-
щейся системы трех опор). Комиссия, как привило, особенно внимательно
отслеживает реализацию директив. Специфика директивы независимо от того,
принята ли она в форме законодательного или подзаконного акта, состоит
в том, что она определяет лишь цели и задачи регулирования. Имплементация
оставляется на усмотрение национальных властей, осуществляющих ее путем
принятия национального правового акта или их системы. Акт имплемента-
ции обеспечивает проведение в жизнь целей директивы. Директивы общего
характера публикуются в Официальном вестнике ЕС и вступают в силу на
20-й день с момента опубликования (если иное не оговорено в самом акте).
Они обычно устанавливают срок, в течение которого директива должна быть
имплементирована. Отсутствие имплементации в срок или недобросовестная
имплементация не освобождает соответствующее государство от ответ-
ственности. ЕК постоянно контролирует процесс имплементации. В случае
необходимости она обращается в Суд ЕС. Соответственно, большинство су-
дебных дел, связанных с недолжной или неполной имплементацией директив,
инициируются Комиссией.
Поскольку судебная система ЕС не располагает собственным аппаратом ис-
полнения, то в определенной степени функцию отслеживания ситуации также
выполняет Комиссия. В своих периодических отчетах (квартальных, годовых)
она информирует об имеющих место нарушениях и при необходимости повтор-
но обращается за искомым результатом в суд. Но на этот раз с гораздо более
тяжкими финансовыми последствиями для государств-нарушителей.
В несколько иной плоскости лежит осуществление ЕК своего рода следствен-
ных действий и принятие мер по пресечению нарушения, в частности правил
добросовестной конкуренции. Эти полномочия ни в коей мере не умаляет
изъятие указания на защиту правил добросовестной конкуренции из перечня
основных целей ЕС, приведенного в ст. 3 ДЕС. Они полностью подтверждены
в положениях ДР, относящихся к единому внутреннему рынку и осуществлению
связанных с ним четырех свобод. Сравнительно детально правомочия ЕК в этой
области определены в гл. 1 раздела VII (статьи 101–109) ДФЕС.
ЕК наделена самостоятельными правами контроля за соблюдением правил
149
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
конкуренции и, в случае необходимости, может проводить самостоятельное
расследование и принимать меры по устранению выявленных нарушений. Это
касается, в частности, сговора, злоупотребления доминирующим положением,
выплаты неоправданных государственных дотаций и т.д. По итогам расследо-
вания ЕК может направить мотивированное заключение, в котором не только
констатируется соответствующее нарушение, но и предписываются меры по
устранению вскрытых нарушений. Отказ от их исполнения может влечь за собой
наложение штрафных санкций. Практика показывает, что они могут достигать
очень внушительных размеров (по двум делам против американской компании
«Майкрософт» они достигли многих сотен миллионов евро. В конце 2008 года
в качестве своего рода показательной меры ЕК впервые начислила штрафы,
существенно превышающие миллиард евро). Правда, решение ЕК может быть
обжаловано в судебном порядке (такого рода иски рассматривает СПИ). Это
полностью укладывается в рамки положения, согласно которому ЕК осущест-
вляет надзор за соблюдением права ЕС под контролем Суда. Действительно,
практика подтверждает, что порой имели место постановления СПИ об отмене
или смягчении установленных ЕК санкций (например, запретов на слияние или
определение суммы штрафа). Но в том, что касается штрафных санкций, Суд
чаще всего поддерживает ЕК.
Приращение контрольных полномочий ЕК имело место в основном до
принятия ДР. Но в рамках новой конфигурации ЕС они получают дальнейшее
распространение на весь Союз в целом.
Третья группа
полномочий ЕК охватывает преимущественно такие сферы,
как экономика и финансы, сфера социального и культурного строительства.
В условиях мирового экономического кризиса это направление деятельности
ЕК приобретает явно приоритетный характер.
К числу важнейших задач ЕС относится укрепление и обеспечение ста-
бильного функционирования единого внутреннего рынка. Все необходимые
для этого меры разрабатываются Комиссией и утверждаются Советом. Ко-
миссия при этом должна принимать во внимание различия в уровне развития
отдельных стран и разрабатывать в этой связи соответствующие меры (ст.
26 и 27 ДФЕС).
В определенной мере ДР пытается сократить дисбаланс, сложившийся в рам-
ках Экономического и валютного союза (ЭВС). Степень интегрированности
экономики явно отстает от его финансовой системы. ЭВС, по выражению Ж.
Делора, хромает на одну ногу. Соответственно, ДР делает упор на расширение
полномочий Комиссии в области контроля за соблюдением основных ориенти-
ров экономической политики ЕС, устанавливаемых Советом. Комиссия наделя-
ется правом направлять напрямую предупреждения государствам-членам, чьи
действия, по мнению ЕК, противоречат основным экономическим ориентирам
или ставят под угрозу нормальное функционирование ЭВС (самостоятель-