ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2930
Скачиваний: 6
150
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ность Комиссии в этой области заменяет ранее предусмотренное обращение
ЕК в Совет). По рекомендации ЕК Совет может придать замечания Комиссии
гласности (пункт 4 ст. 121 ДФЕС). Комиссия может также рекомендовать Совету
принятие мер помощи и содействия государству-члену, чья экономика оказалась
в затруднительном положении (ст. 122 ДФЕС).
ЕК отслеживает и контролирует бюджетную и финансовую ситуацию в стра-
нах ЕС, выявляет и корректирует направленность имеющих место тенденций.
Необходимые меры для этого могут быть приняты Советом по рекомендации
ЕК (ст. 126 ДФЕС и Декларация № 30). Подобная деятельность ЕК заметно ак-
тивизировалась в условиях мирового финансового и экономического кризиса.
Нет практически ни одной сферы внутренних политик, в определении це-
лей, направленности и осуществлении которых ЕК не принимала бы участия.
Комиссия либо инициирует решения и деятельность, дает консультативное
заключение или рекомендации, либо представляет свои заключения и доклады.
По подсчетам экспертов, только в рамках ДФЕС содержится более ста статей,
предусматривающих внесение предложений или дачу рекомендаций и заклю-
чений Комиссией. Единственной областью, в рамках которой участие ЕК носит
более чем скромный характер, остается ОИПБ.
Четвертый блок
образуют полномочия ЕК в бюджетной, налоговой и фи-
нансовой сферах.
ДР не вносит существенных изменений в налоговую политику ЕС. Он лишь
подтверждает необходимость продолжения усилий по сближению налогового
законодательства. Несколько более значительны изменения в финансовой
и бюджетной областях. При этом всякий раз обращается внимание на участие
в этих начинаниях Европейской комиссии.
В рамках валютного союза, объединяющего государства, национальной ва-
лютой которых служит евро, изменения наиболее заметны. Учредительные акты
подтверждают существование еврогруппы. Это неформальное образование объе-
диняет министров финансов всех стран зоны евро и представителя ЕК. Посколь-
ку еврогруппа — неформальное образование, ни учредительные договоры, ни
приложенный к ним Протокол о еврогруппе порядок его работы и компетенцию
не определяют. Министры и представитель ЕК собираются на свои заседания по
мере необходимости. Члены группы избирают из своей среды сроком на 2,5 года
с правом переизбрания Постоянного председателя. Он выполняет не только чи-
сто протокольные функции. Он представляет еврогруппу в отношениях с ЕЦБ
и другими институтами, а равно вовне, например в отношениях с МВФ (предсе-
дательствует в еврогруппе в настоящее время министр финансов Люксембурга).
Предполагалось, что структурирование и усиление самостоятельности ев-
рогруппы приведет к признанию за ней и права принятия обязательных реше-
ний. Прошло, однако, несколько иное компромиссное предложение. В рамках
еврогруппы могут обсуждаться с участием или даже по инициативе ЕК те или
151
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
иные предложения. Однако формально обязательные решения на этом уровне
не принимаются. Они передаются на утверждение в Совет ЕС. В рамках Эко-
фин в обсуждении проектов могут принимать участие все его члены, в том чис-
ле и не входящие в зону евро. Однако в голосовании по проектам, касающим-
ся еврозоны, могут принимать участие только ее члены.
Весьма заметные изменения закрепляет ДР в бюджетной сфере. Они
предусмотрены главным образом в постановлениях раздела II части шестой
ДФЕС (ст. 310–325), включающего также положения о борьбе с финансовыми
злоупотреблениями.
Еще раз подтверждается система долгосрочного финансового планирова-
ния, перестройки системы собственных средств и планирования бюджетных
расходов. Согласно ст. 311 ДФЕС «Союз наделяется средствами, необходи-
мыми для достижения его целей и успешного осуществления своих политик».
Вплоть до 21 апреля 1970 года Европейские сообщества финансировались
за счет взносов государств-членов. Начиная с этой даты, вводится система
«собственных средств». Первоначально это были некоторые таможенные
сборы и отчисления от НДС. В настоящее время это преимущественно от-
числения в определенной пропорции (но не свыше 1,24%) от ВВП каждого
из государств-членов. Соответствующие конкретные цифры определяются
в этих пределах ежегодно при подготовке проекта годового бюджета. Общая
среднегодовая сумма бюджетных расходов ЕС составляет около 120 млрд евро.
Ныне действующий долгосрочный финансовый план принят 17 мая 2006 года
и рассчитан на период с 2007 по 2013 год. Общая сумма расходов на этот пе-
риод определена в 864 316 млн евро. Серьезные изменения в устанавливаемые
планы расходов предусмотрены ЕС в связи с мировым финансовым кризисом.
Согласно решению Евросовета выделено 200 млрд евро (примерно 1,5% ВВП)
на поддержку экономики стран ЕС.
Бюджетные расходы при всех возможных изменениях должны соответ-
ствовать контрольным цифрам, предусмотренным долгосрочными финан-
совыми планами. Проекты ежегодных бюджетов и долгосрочных планов
разрабатываются, подготавливаются и вносятся Комиссией на утверждение
Совета и Парламента ЕС. Ею же были подготовлены предложения к де-
кабрьскому саммиту ЕС 2008 года и внеочередному саммиту, состоявшемуся
в феврале 2009 года.
Переговоры по финансовым вопросам всегда носят весьма трудный характер,
учитывая различия позиций и интересов государств-доноров и бенефициариев
(их соотношение 10:17). Договор о реформе сохраняет принцип одобрения
в Совете на основе единогласия, что отнюдь не облегчает принятие бюджета.
Не способствует этому и отказ от разделения всех расходов на обязательные
и факультативные. Единственное «послабление» можно усмотреть в праве Евро-
совета, действующего на основе единогласия, поддержать применение в Совете
152
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ЕС квалифицированного большинства при определении потолка собственных
ресурсов Союза. Но даже в этом случае достижение искомого решения оказыва-
ется весьма непростым, поскольку требует одобрения решения государствами —
членами ЕС в соответствии с национальными конституционными процедурами.
В целях повышения эффективности и ускорения принятия решения Парламент,
Совет и Комиссия могут использовать механизм межинституциональных со-
глашений (пункт 5 ст. 312 ДФЕС).
В связи с мировым финансовым и экономическим кризисом, разразившимся
в 2008 году, Экофин, проходивший в октябре того же года, рекомендовал осла-
бить жесткие финансовые требования в том, что касается уровня инфляции,
бюджетного дефицита, публичного долга. Применительно к зоне евро это стало
необходимостью уже в связи с тем, что пороговые цифры инфляции в 3%, до-
пускаемые членством в еврогруппе, достигли почти 6%. Впрочем, в дальней-
шем этот показатель заметно снизился. Действующие условия членства в зоне
евро предусматривали в случае нарушений Пакта стабильности наложение
штрафных санкций. В изменившихся условиях сохранение прежних пороговых
значений становится зачастую невозможным, их необходимо пересматривать.
Юридические основания для такого рода решений существуют. Показательны
и другие явления. Несмотря на все финансовые трудности, Евросовет одобрил
вступление с 1 января 2009 года в зону евро Словакии. Общее число членов
еврогруппы достигало 16. Все активнее обсуждается вопрос о введении евро
и в ряде других государств.
Европейская комиссия остается исполнителем бюджета и распорядителем
кредитов и несет ответственность за надлежащее финансовое управление.
Она обязана следовать тем принципам, которые закреплены применительно
к данной области в ДФЕС. Это, однако, не исключает необходимой гибкости
при возникновении кризисных ситуаций.
Отчет об исполнении бюджета ЕК представляет ежегодно Совету ЕС и Ев-
ропейскому парламенту. Решение об исполнении принимает Парламент в со-
ответствии с процедурами, закрепленными в ДФЕС. ЕК может инициировать
переговоры для достижения согласия и выработки общих позиций Парламента,
Совета и Комиссии. В этих целях проводятся регулярные встречи между Пред-
седателями Парламента, Совета и Комиссии.
В развитие постановлений относительно Европейского бюро по борьбе
с финансовыми злоупотреблениями (OLAF), образованного после событий
1999 года, ДР предусматривает создание в перспективе Европейской прокурату-
ры по борьбе с правонарушениями, наносящими ущерб финансовым интересам
ЕС (только в 2006 году Европейское бюро OLAF вернуло в бюджет ЕС 450 млн
евро). Комиссия ежегодно направляет соответствующие отчеты о состоянии
дел Европарламенту и Совету и вносит конкретные предложения по борьбе
с правонарушениями (ст. 325 ДФЕС).
153
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Пятый блок
полномочий ЕК связан с осуществлением внешних связей ЕС.
Сложившийся исторически водораздел полномочий и компетенции между
первой и третьей опорами ЕС, несмотря на радикальные изменения структу-
ры ЕС, в определенной степени продолжается. Он лишь в какой-то степени
нивелируется благодаря новациям, которые вносятся в статус Высокого пред-
ставителя по ОИПБ. В дореформенный период Высокий представитель являлся
преимущественно органом Совета и Евросовета. Именно их директивы, реше-
ния и указания он проводит в жизнь, внося одновременно существенный вклад
в выработку и принятие решений по ОВПБ (ее заменяет ОИПБ).
С осуществлением реформы Высокий представитель, назначаемый Евросове-
том, остается представителем Совета и одновременно становится ex-offi
cio Вице-
председателем ЕК. Соответственно, его назначение на должность производится
с согласия Председателя ЕК. Высокий представитель перенимает полномочия
комиссара ЕК по внешним связям. Учитывая новый статус Высокого предста-
вителя по ОИПБ, можно констатировать определенное, хотя и ограниченное,
расширение компетенции ЕК в сфере внешних связей.
Полномочия ЕК в области внешних связей в том виде, как они определены
ДР, отличаются большой спецификой. Обусловлено это тем, что, несмотря на
декларируемую ликвидацию трех опор и упразднение Сообщества, регулиро-
вание сферы внешней политики не унифицировано.
Это отражается даже в структуре обоих учредительных актов. В ДЕС со-
средоточены положения, включаемые в сферу общей иностранной политики
и политики безопасности. Сюда же вынесено, учитывая характер ДЕС, опреде-
ление общих принципов внешней деятельности ЕС (раздел V ДЕС). Все полно-
мочия, относимые до введения в действие ДР к сфере ведения Сообществ, со-
средоточены в ДФЕС (часть пятая Договора). Все это предопределяет и объемы
полномочий, и компетенцию ЕК. Она остается минимальной в сфере общей
иностранной политики и политики безопасности и намного более значимой
в той области, которой ведало Сообщество.
Европейская комиссия очень широко задействована в решении вопросов
внешних связей, которые определены в ДФЕС. Это, в частности, такие области,
как общая торговая политика, отношения с третьими государствами и междуна-
родными организациями, оказание гуманитарной помощи и некоторые другие.
Конкретные формы участия ЕК и Высокого представителя в осуществлении
этой компетенции уточняются и детализируются постатейно применительно
к каждому полномочию в отдельности. Постановления наиболее общего харак-
тера содержатся в разделе V части пятой ДФЕС.
Согласно ст. 218 ДФЕС именно ЕК инициирует проведение переговоров и за-
ключение международных договоров с третьими государствами и международ-
ными организациями. Она предлагает и осуществляет также и иные меры и ак-
ции внешнего характера. Среди них — оказание гуманитарной помощи, сотруд-
154
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ничество во имя развития, установление в случае необходимости ограничитель-
ных мер. Комиссия совместно с Высоким представителем вносит конкретные
предложения по поводу применения принципа солидарности.
Предложение о начале переговоров и проект инструкции по их проведению
вносятся ЕК в Совет ЕС. Этот последний, принимая предложение, выдает Ко-
миссии мандат на проведение переговоров и назначает главу делегации ЕК при
проведении переговоров. ЕК консультируется по вопросам переговоров со спе-
циально назначенным (если таковой создается) комитетом, включающим пред-
ставителей от государств — членов ЕС. Помощь ЕК может оказывать также Ко-
митет по вопросам политики и безопасности. Совет на основе рекомендаций
переговорщиков принимает решение о заключении договора. Утверждению
этого решения в зависимости от характера договора предшествует либо апро-
бация Парламента, либо получение с его стороны консультативного заключе-
ния. Решение Совета в зависимости от характера договора принимается либо на
основе единогласия, либо квалифицированным большинством голосов. Дого-
воры по общему правилу, кроме относящихся только к сфере исключительной
компетенции ЕС, вступают в силу после их одобрения государствами-членами.
Это же правило действует в отношении смешанных договоров. «Договоры, за-
ключаемые Союзом, — гласит пункт 2 ст. 217 ДФЕС, — обязывают институты
Союза и государства-члены».
Европейская комиссия — один из главных участников международных свя-
зей ЕС. Она может представлять ЕС в международных организациях и участво-
вать на постоянной основе в работе международных органов. Ее представитель
входит, например, в состав Органа по разрешению споров ВТО. Наряду с Пред-
седателем Евросовета, Председатель ЕК и Высокий представитель включаются
в состав делегаций высокого уровня при проведении важных международных
встреч. По вопросам внешних действий и соответствия заключаемого договора
положениям учредительных актов ЕК может запрашивать заключение Суда ЕС.
Высокий представитель по ОИПБ, правда, преимущественно в роли пред-
ставителя Совета ЕС, участвует в разработке и осуществлении решений по во-
просам ОИПБ, принимаемых Евросоветом и Советом ЕС. В ведение Высокого
представителя согласно ст. 221 ДФЕС переходят постоянные представительства
ЕС в третьих государствах и при международных организациях. На них рас-
пространяется статус дипломатических представительств.
Договор о реформе, предусматривая изменение структуры ЕС и, как след-
ствие, структуры Европейской комиссии в целом, расширяет, хотя и в ограни-
ченных пределах, ее полномочия в сфере внешних связей.
Европейская комиссия, несмотря на развитие партиципарной демократии,
предусмотренное ДР, остается главным мотором европейской интеграции, и от
ее активности и успешности в осуществлении переданной ей компетенции за-
висит во многом успех интеграционного процесса в целом.