ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2932
Скачиваний: 6
155
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ГЛАВА 10
Европейский парламент
10.1. Общие положения
Европейский парламент — наднациональный политический институт, за-
нимающий особое место в институциональной системе ЕС. Это связано со ста-
тусом представительного органа, порядком его формирования, компетенцией,
структурой и функционированием. В традиционных международных органи-
зациях зачастую встречаются органы, претендующие на представительный
характер. Однако они, по общему правилу, парламентскими учреждениями
считаться не могут.
Один из классических примеров такого рода — Генеральная ассамблея Ор-
ганизации Объединенных Наций. В ее состав входят представители всех госу-
дарств — членов ООН. Эти делегации формируются и направляются правитель-
ствами соответствующих государств-членов. В ходе ежегодных и чрезвычайных
сессий Генеральной ассамблеи ООН они излагают официальную позицию
своих стран по тем или иным международным проблемам и высказывают свое
отношение к вопросам, включенным в повестку дня. Резолюции Генеральной
ассамблеи ООН носят чисто консультативный характер и обязательной силы
не имеют. Другой главный орган ООН — Совет Безопасности — при условии
соблюдения определенных процессуальных требований может принимать обя-
зательные решения от имени ООН по вопросам обеспечения международной
безопасности. Однако ни его состав, ни порядок формирования и принятия
решений ни в коей мере не дают основания относить его к числу междуна-
родных представительных учреждений. В еще меньшей степени это относится
к другим органам ООН.
На европейском уровне первая попытка создания Парламента была пред-
принята с подписанием Парижского договора 1951 года. Он предусматривал
создание в рамках ЕОУС института парламентского типа, хотя его квалификация
в качестве такового была более чем условной. Соответствующий орган получил
наименование Общей ассамблеи ЕОУС (дословно — Генеральная ассамблея).
В него входили депутаты, делегированные национальными парламентами.
Ассамблея оставалась сугубо совещательным органом. Положение начинает
меняться, хотя и не сразу, с подписанием Римских договоров 1957 года. Они
предусматривали создание Парламента Европейских сообществ и устанавли-
вали принципиально новый порядок его формирования.
На смену системе делегирования депутатов Парламента ЕС приходит проце-
дура всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. В 1976 году после не-
простых переговоров между участниками Сообществ было достигнуто согласие
и принято решение о проведении всеобщих выборов. Впервые они состоялись
в 1979 году. Применение системы всеобщих выборов, конечно, свидетельствовало
156
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
о серьезном изменении статуса Парламента. Отныне Европарламент мог и фор-
мально, и реально претендовать на представительный характер, ведь его депутаты
избирались непосредственно населением государств — членов интеграционного
объединения. Тем не менее Парламент ЕС по-прежнему оставался в основном
совещательным органом. Даже его консультативные заключения принимались
только в ограниченном числе случаев. Они, например, вовсе не требовались при
заключении соглашений ЕС с третьими государствами. Вместе с тем Парламент
получил и некоторые полномочия, действительно свойственные парламентскому
учреждению. Они были весьма важны и существенны. Это было, во-первых,
участие в принятии бюджета ЕС и, во-вторых, осуществление политического
контроля за деятельностью Европейской комиссии.
По мере эволюции Европейских сообществ происходит постепенное на-
ращивание полномочий и укрепление позиций представительного органа
ЕС. В 1986 году с принятием Единого европейского акта расширяется участие
Парламента в законодательной процедуре. Оно еще не становится решающим,
но начинает отчасти напоминать законодательную процедуру, принятую в за-
падноевропейских парламентах. Создание Европейского Союза сопровождалось
дальнейшим укреплением позиций Европейского парламента. Маастрихтский,
Амстердамский и Ниццкий договоры практически каждый последовательно
расширяют полномочия Европарламента. Они вводят новую законодательную
процедуру совместного принятия решений. Учредительные договоры предусма-
тривают его более активное участие в контроле за деятельностью администра-
ции. В результате всех этих изменений Европейский парламент становится
весьма деятельным соучастником как нормотворческого, так и бюджетного
процесса, а в определенной степени и осуществления всех иных полномочий,
принадлежащих ЕС.
Участие Парламента в жизнедеятельности Союза становится все более много-
гранным. Оно характеризуется расширенными консультативными функциями,
которые по-прежнему сохраняют весьма важное значение. К ним добавляется,
хотя и не столь часто, указание на процедуру апробации решений, принимаемых
Советом. Практически это открывает возможность наложения вето на решения,
принимаемые Советом ЕС.
Получает дальнейшее развитие процедура совместного принятия решений
и сфера ее применения. Вместе с тем возможность ее использования конкретно
указывается и постоянно фиксируется в учредительных актах. Несмотря на
выборность использования, в целом эта процедура уже очень во многом на-
поминает законотворческий процесс в обычных парламентских учреждениях.
Законодательная инициатива принадлежит Комиссии. Обсуждение на основе
трех чтений проводится в рамках взаимоотношений Парламента и Совета,
а принятие окончательного решения зависит от согласия соучастников этого
процесса. В результате в целом ряде важных областей возможность принятия
157
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
законодательных решений, в том числе и связанных с международной жизнью,
начинает зависеть от общего согласия Парламента и Совета.
Расширяются полномочия и активность Парламента в области контроля за
деятельностью администрации. В 1999 году угроза применения Парламентом
импичмента заставила Комиссию во главе с Сантером досрочно уйти в отставку.
Дальнейшая эволюция статуса Европейского парламента в значительной мере
связана с подготовкой и принятием Лиссабонского договора о реформе. Уточ-
няется и расширяется компетенция Европейского парламента. Он становится
соучастником осуществления общей и отчасти специальной законодательной
процедуры. Парламент не только начинает играть роль пассивного участника,
но и все более реально воздействует на формирование Европейской комиссии.
В значительной мере расширяются полномочия Парламента в бюджетной сфере.
Все более заметным и активным становится участие Парламента в осущест-
влении внешних связей. Конечно, было бы очевидным преувеличением уже на
этом этапе говорить о том, что Европейский парламент полностью приобрел
черты, свойственные национальным парламентам, и не уступает им по объему
полномочий. Это не так.
Одновременно с расширением полномочий Лиссабонский договор уста-
навливает и целый ряд ограничений, которые могут существенно сказаться
на практической деятельности Европейского парламента. Договор о реформе
предусматривает сравнительно широкое участие национальных парламентов
в осуществлении законотворческого процесса на уровне ЕС. Формально нацио-
нальные парламенты созаконодателями Евросоюза не являются. Однако в силу
реализации принципа субсидиарности они могут выступить против одобрения
того или иного законопроекта Европейским парламентом или даже добиться
снятия предложенного к обсуждению законопроекта с повестки дня. Принцип
субсидиарности выполняет как бы двоякую роль в этом случае. С одной стороны,
он способствует в определенной мере демократизации законодательного про-
цесса. Действительно, ведь активность и участие национальных парламентов
в жизнедеятельности Союза становятся все более осязаемыми. Но, с другой
стороны, подобная активность национальных парламентов может послужить
существенному ограничению прав и полномочий Европарламента. Как решится
эта дилемма, может показать только практика.
Европейскому парламенту с точки зрения законодательной закрыт доступ
в такую важную сферу, как внешние связи и иностранная политика ЕС. До-
стигается это установлением запрета на принятие законодательных актов,
регулирующих данную сферу деятельности Европейского Союза. Не обладает
по-прежнему Европарламент и собственным правом законодательной ини-
циативы. Расширилось участие Европарламента в принятии бюджета. Однако
предложить свой проект бюджета взамен отвергаемого Европарламент по-
прежнему не может.
158
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Вот почему, характеризуя в целом процесс эволюции статуса Европарла-
мента, можно обратить внимание на то, что с одной стороны идет нарастающее
участие Парламента в жизнедеятельности Европейского Союза, а с другой —
государства-учредители по-прежнему устанавливают определенные ограни-
чения, позволяющие сдерживать опасную для них активность европейских
депутатов.
10.2. Порядок формирования и состав
Европейский парламент — один из своеобразных политических институтов
Европейского Союза. Его представительный характер в решающей степени
находит свое отражение в процедуре и порядке его формирования. Европар-
ламент состоит из депутатов, избираемых путем всеобщего, прямого и тайного
голосования. Подобная система формирования одного из наднациональных
институтов ЕС носит в значительной мере уникальный характер. На практике
ни в одной из классических международных организаций его органы, даже
претендующие на представительский характер, не формируются путем прямых
всеобщих выборов.
В рамках ЕС первоначально в течение примерно десятилетия после подпи-
сания Римских договоров перейти к прямым выборам не удавалось. Слишком
велики были противоречия между государствами-членами. Особенно активно
сопротивлялась нововведению Великобритания. Многие из разногласий сохра-
няются даже сегодня и не устраняются Лиссабонским договором. Тем не менее
в 1976 году было принято принципиальное решение о переходе к всеобщему
и прямому избранию депутатов. В 1979 году состоялись первые всеобщие вы-
боры.
В соответствии со сроком полномочий легислатуры парламентские выборы
проводятся каждые пять лет. Ныне действующий Европейский парламент был
избран в 2004 году. Новые парламентские выборы должны состояться в июне
2009 года. С этой датой связывается в определенной степени и календарь рати-
фикации Лиссабонского договора. Предполагалось, что в случае его вступления
в силу в начале 2009 года (это предусмотрено ДР) были бы, соответственно,
приведены в действие и те процедуры формирования и функционирования
институтов, которые предусмотрены этим Договором. Это важно не только
для самого Парламента и порядка его функционирования, но также и для фор-
мирования и деятельности всех других институтов ЕС. Очевидно, однако, что
изменение срока вступления ДР в силу неизбежно повлечет за собой пересмотр
дат и календаря реализации намеченных изменений.
Новый основополагающий акт подтверждает уже сложившиеся принципы
формирования Европарламента. Вместе с тем он вносит некоторые изменения
и уточнения, заслуживающие особого внимания. В отличие от ранее используе-
мой формулы, согласно которой Парламент представляет
население
Европей-
159
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ского Союза, использована новая формула, согласно которой Европарламент
представляет
граждан
Европейского Союза. Подобное, на первый взгляд, редак-
ционное уточнение на практике может иметь довольно существенные правовые
последствия. Особенно если учесть, что в ряде стран ЕС значительные группы
населения составляют лица, не обладающие гражданством ЕС. Таково, например,
положение национальных меньшинств в странах Балтии. В результате приме-
нения новой формулы к ограничению пользования политическими правами
для представителей этих групп населения добавляются также и ограничения,
связанные с правом на участие в формировании Европейского парламента. Вряд
ли такого рода уточнение носит позитивный характер.
Уже на протяжении ряда лет в рамках ЕС обсуждается вопрос о введении
полностью единой избирательной системы. Договориться и найти консенсус не
удалось и при подготовке Лиссабонского договора. Соответственно, сохраняется
формула, согласно которой в Учредительном акте закрепляются только общие
принципы, а организация и детальная регламентация порядка проведения
выборов и определение результатов по-прежнему решаются национальным
законодательством.
Лиссабонский договор уточняет, главным образом, цифровые параметры,
характеризующие выборность и представительство в Европарламенте. Согласно
ДР общее число депутатских мандатов будет составлять 750+1 (подобная не-
сколько странная формула введена в прилагаемой к Договору Декларации № 5,
согласно которой Италия получила одно дополнительное депутатское место).
В Договоре устанавливаются и другие цифровые параметры, имеющие
существенное значение для решения вопросов, связанных с формированием
представительного органа. Непосредственно в ДР определяется минимальное
и максимальное количество депутатских мандатов, которыми может располагать
государство — член ЕС. Минимальное количество мандатов равно 6. Таково,
например, число мандатов, предоставляемых Кипру, Люксембургу, Мальте,
Эстонии, т. е. странам с наименьшим количеством населения. Максимальное
число депутатских мандатов, предоставляемых одной стране, равно 96. Такой
суммой мандатов обладает только ФРГ.
Явным преимущественным представительством обладают именно малые
страны. Соответственно, при характеристике самой избирательной системы
подчеркивается, что выборы носят всеобщий, прямой характер при тайном
голосовании. Традиционно используемая формула о пропорциональном пред-
ставительстве при характеристике принципов формирования Европарламента
исключается. Конкретное определение численности депутатских мандатов, за-
крепляемых за каждой страной, отнесено к компетенции Европейского совета.
Предполагается, что Европейский совет будет в будущем при этом исходить не
из общей численности населения той или иной страны, а из числа граждан ЕС,
проживающих в данной стране. Связано это в какой-то мере с тем, что граждане