ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2925
Скачиваний: 6
165
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Европейский парламент на современном этапе играет все более заметную роль
в законотворчестве, в осуществлении бюджетных и контрольных полномочий.
Тем не менее статус Европарламента не вполне идентичен тому, который
имеет место в государствах — членах ЕС. Это связано прежде всего с особенно-
стями природы и структурой самого Европейского Союза. Прежде всего, полно-
мочия Парламента не могут осуществляться за пределами круга ведения самого
Европейского Союза. Следовательно, при анализе полномочий Европарламента
необходимо еще раз принять во внимание, что ЕС обладает только той компе-
тенцией, которой он наделен в соответствии с учредительными договорами. Все,
что прямо не предусмотрено этими актами и находится за пределами ведения
ЕС, принадлежит государствам-членам. Какое бы то ни было вторжение в эту
сферу Европарламента исключено.
Второе, не менее важное обстоятельство связано с тем, что компетенция
самого Европарламента в рамках ЕС ограничена положениями учредительных
договоров. Соответственно, прокламируемое полномочие не означает само по
себе возможность принятия решения по этим вопросам исключительно самим
или даже при участии Парламента.
В рамках установленных полномочий Парламент может быть наделен
совещательными функциями и дает консультативные заключения. Он при-
нимает участие в формировании иных органов, в частности, избирает Пред-
седателя Еврокомиссии, а также осуществляет политический контроль за
деятельностью этого института. Законодательные и бюджетные полномочия
осуществляются Парламентом в рамках общей и специальной законода-
тельных процедур каждая из которых имеет свою особенность. Самостоя-
тельным созаконодателем Европарламент остается только в рамках общей
законодательной процедуры. Однако и в этом случае действуют определенные
ограничения. Они связаны прежде всего с тем, что общая законодательная
процедура применяется только в тех случаях, которые прямо обозначены
и предусмотрены в учредительных актах. Правда, правило «перекидного
мостика» может изменять ситуацию, но решение о его использовании при-
нимает не Парламент, а Совет.
Характеризуя статус Европарламента, следует принять во внимание еще
одно весьма важное обстоятельство. Практически во всех демократических
государствах, входящих в состав ЕС и провозглашающих верховенство парла-
мента, на практике уже давно сложилась система сдержек и противовесов и даже
ограничений, в результате чего пальма первенства в современном государствен-
ном механизме принадлежит не парламенту, а исполнительной власти. Но не
следует в этом случае чрезмерно умалять значение парламентских учреждений.
В конечном итоге именно национальному парламенту в государствах-членах
принадлежит решающее слово при принятии наиболее важных политических
и законодательных решений. Будет неверным утверждать, что парламент в этих
166
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
странах играет роль второстепенного и малозначащего государственного
органа власти. Это не так. Рассмотренная выше схема функционирования
Европарламента дает все основания утверждать, что в современных условиях
Европейский парламент не стал действительно высшим представительным
органом, принимающим окончательные решения в рамках компетенции или
в пределах круга ведения Европейского Союза. Иное положение, при котором
парламент стал бы высшим органом власти, вряд ли может иметь место в рамках
интеграционного объединения. Такое объединение создается государствами-
членами на основе заключения учредительных актов, в соответствии с которыми
ЕС осуществляет полномочия только в тех пределах, которые переданы ему
государствами-учредителями.
Сравнительно детально и подробно осуществление всех полномочий Пар-
ламентом описано и регулируется постановлениями Внутреннего регламента
самого представительного органа. Однако именно в учредительных договорах
устанавливаются принципиально важные основы и главные параметры, в преде-
лах которых осуществляются эти полномочия.
А. Законодательные полномочия
Наиболее важными и значимыми законодательными полномочиями Ев-
ропейский парламент наделен в рамках общей законодательной процедуры.
Законодательный акт, принимаемый на ее основе, может быть одобрен и введен
в действие, если он получил одобрение со стороны Европарламента. Однако
возможность ее использования строго ограничена конкретными случаями,
описанными и закрепленными в учредительных актах. Как исключение
устанавливается возможность ее использования при помощи правила «пере-
кидного мостика», но решение о его применении зависит не от Парламента,
а от Совета.
Учредительные акты, расширяя весьма значительно сферу применения ОЗП,
вводят и некоторые другие ограничения. Это относится, в частности, к облада-
нию правом законодательной инициативы. Оно принадлежит почти монопольно
Европейской комиссии.
Парламент, правда, наделен правом просить Комиссию выступить с необхо-
димой законодательной инициативой. Однако такое обращение Парламента не
обязывает Комиссию к принятию необходимых соответствующих мер. Согласно
учредительному акту Комиссия может, в случае если она не предпринимает не-
обходимых шагов и не отвечает должным образом на обращение Парламента,
ограничиться лишь представлением необходимых объяснений.
При применении общей законодательной процедуры соответствующий акт
считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Парламентом
и Советом ЕС. В рамках этой процедуры Парламент, конечно, вправе вынести
и отрицательное суждение. В этом случае законопроект считается отклоненным,
167
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
и решение Парламента носит окончательный характер. Вместе с тем такими же
полномочиями обладает и Совет. В случае, если законопроект получает одо-
брение со стороны Парламента, а Совет выдвигает возражение, формулирует
свою общую позицию, разногласия могут быть преодолены лишь путем созда-
ния на паритетных началах согласительного комитета. Но даже если он придет
к обоюдоприемлемому решению, это не порождает обязательного одобрения
со стороны каждого из созаконодателей.
Определенные ограничения вводятся в эту процедуру и в результате не-
которых других действий. Так, в соответствии с принципом субсидиарности
в случае, если третья часть национальных парламентов или парламентских палат,
а в пределах Пространства свободы, безопасности и законности, — четверть
национальных парламентов или палат выскажутся против, законопроект под-
лежит пересмотру и не может быть одобрен созаконодателями.
Наконец, в том, что касается не Парламента, а его партнера по ОЗП, он может
принимать решение как на основе единогласия, например, при определении
финансовых расходов, связанных с парламентской деятельностью, так и ква-
лифицированным большинством голосов. В этом случае вступает в действие
весьма сложный механизм определения результатов голосования, связанных
с применением в перспективе принципов двойного большинства в рамках Со-
вета ЕС (подробнее об этой процедуре см. главу 5).
Сказанное свидетельствует об определенных ограничениях возможностей
воздействия Парламента на принятие законодательных актов Союза. Полностью
самостоятельно Парламент может вынести решение только по одному вопросу:
отклонить предложенный законопроект. В этом случае вопрос будет исчерпан
и действие соответствующей процедуры прекращено.
Еще более ограничиваются законодательные полномочия Парламента при
применении специальной законодательной процедуры. Во-первых, она при-
меняется только в строго указанных в учредительном договоре случаях. Кроме
того, применительно к отдельным случаям законодательный акт принимается
Советом только при консультативном участии Европарламента. И окончатель-
но решать судьбу законопроекта Парламент в этом случае не может. Правда,
в новейших учредительных актах используется еще одна формула. В отдельных
случаях, сравнительно немногочисленных, требуется не консультативное заклю-
чение, а одобрение (апробация) проекта со стороны Парламента. В этом случае
можно говорить о наличии у Парламента права вето в отношении проекта, при-
нятого к рассмотрению Советом. Сама такого рода возможность воздействия на
законодательный процесс свидетельствует о повышении роли Парламента. Но
повторим, что это право Парламента носит исключительный характер и имеет
место в строго ограниченном числе случаев.
Европарламент обладает и сам правом принятия акта в рамках специальной
законодательной процедуры. Формально в этом случае окончательное решение
168
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
принадлежит ему. Однако в учредительных договорах соответствующее поло-
жение применяется только в трех случаях. Это касается, в частности, принятия
Внутреннего регламента Европарламента, акта, играющего исключительно важ-
ную роль в определении его статуса и порядка деятельности (для сравнения на-
помним, что принятие законодательных актов на основе специальной процедуры
Советом ЕС предусмотрено почти 50 статьями ДЕС и ДФЕС. По общему правилу
при обращении к ней требуется лишь консультативное заключение Парламента).
Характеризуя соотношение общей и специальной законодательной проце-
дур, напомним еще раз о возможности использования статьи, известной как
«перекидной мостик». Он предусматривает возможность принятия решения об
изменении применяемой процедуры. Это позволяет по инициативе Парламента,
но при условии принятия единогласного решения Европейским советом заме-
нить специальную законодательную процедуру общей. В случае принятия такого
решения роль Парламента заметно возрастает. Конечно, подобное решение
может несколько ослабить значение специальных законодательных актов по
сравнению с теми, что принимаются на основе общей процедуры. Тем не менее
окончательное решение принадлежит не самому Парламенту, а Европейскому
совету. Насколько активно будет применяться соответствующий «перекидной
мостик», можно будет судить только по практике функционирования европей-
ских институтов.
Еще один важный момент может быть принят во внимание при описании
процедуры работы Парламента в целом и использовании законодательной про-
цедуры в частности. Ст. 295 ДФЕС предусмотрена желательность координации
и согласование усилий Европарламента, Совета и Комиссии. Соответственно,
эти институты могут заключать специальные соглашения о сотрудничестве,
постановлениям которых может быть придана обязательная сила. Такого рода
соглашения, касающиеся законодательной и бюджетной процедуры, уже заклю-
чались институтами ЕС и в целом играют немаловажную роль в обеспечении
работы институционального механизма ЕС.
Б. Бюджетные полномочия
К числу традиционных и наиболее важных парламентских полномочий
относится принятие бюджета, регулирование и контроль за его исполнением.
Соответствующие постановления закреплены преимущественно в ДФЕС. Это
ст. 310–320. Частично вопрос о бюджете упоминается в ст. 17 ДЕС. Лисса-
бонский договор еще раз подтверждает и в определенной степени дополняет
принципы должного финансового управления. Особое внимание обращается
на эффективность, строгое следование закону и борьбу с различными видами
злоупотреблений.
Весьма важное значение придает ДР долгосрочному финансовому плани-
рованию. Европейский Союз должен обладать финансовыми средствами, не-
169
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
обходимыми для обеспечения его деятельности, осуществления общих политик
и достижения тех целей, которые определены в учредительных документах.
Наличие собственных финансовых средств — одно из важнейших условий
автономии ЕС. В отличие от всех иных международных организаций, бюджеты
которых финансируются в основном за счет взносов государств-членов, в рамках
ЕС устанавливается принципиально иной порядок финансирования бюджета
за счет собственных средств.
Порядок определения и взимания этих средств устанавливается законо-
дательными актами Союза. При определении категории собственных средств
решение принимается на основе специальной законодательной процедуры,
отличающейся, однако, рядом важных особенностей. Соответствующее
решение принимается Советом на основе принципа единогласия и при
условии получения предварительного заключения со стороны Европар-
ламента. Решения, изменяющие или дополняющие различные категории
собственных средств, подлежат обязательному утверждению со стороны
государств-членов в соответствии с их национальными конституционными
процедурами.
На основе специальной законодательной процедуры решается также вопрос
о порядке расходования собственных средств. Процедура в данном случае пред-
полагает принятие решения Советом после одобрения со стороны Парламента.
Следовательно, окончательное решение относительно порядка использования
собственных средств зависит не только от Совета, но также — во многом даже
в решающей степени — от представительного органа.
Лиссабонский договор сохраняет и поддерживает необходимость долго-
срочного планирования финансовых расходов ЕС. Согласно ДФЕС они
должны устанавливаться на не менее чем пятилетний период. Решение об
одобрении долгосрочного финансового плана принимается в рамках специ-
альной законодательной процедуры. Оно принимается Советом на основе
принципа единогласия и при условии предварительного одобрения Европар-
ламентом, решение которого выносится абсолютным большинством голосов.
Такого рода решение, рассчитанное на период 2007–2013 годов, было принято
Советом 7 июня 2007 года. Согласно этому акту основу собственных средств
по-прежнему составляют отчисления от ВВП государств-членов. В среднем
они должны составлять 1,2% от их суммарного значения. Возможные коле-
бания по годам устанавливаются при принятии ежегодного бюджета. Этот
последний, однако, не должен в любом случае выходить за рамки, установлен-
ные долгосрочным финансовым планом. Разразившийся в 2008 году мировой
финансовый и экономический кризис потребовал коррекции установленных
цифровых значений. В соответствии с чрезвычайными мерами по решению
Евросовета выделены дополнительно 200 млрд евро, т.е. примерно 1,5%
суммарного ВВП.